menu
График работы

Пн-Пт: 09:30-18:00

Криминальная практика
Антикоррупционные мероприятия
Судебная практика
Правовая помощь
Государственная регистрация
Миграционные услуги
Недвижимость и строительство
Бухгатерский аутсорсинг
Налоговая практика
Семейная практика

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ «ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ» В СФЕРЕ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В УКРАИНЕ

 Введение. Развитие украинского административного права характеризуется не только разработкой и принятием правовых актов, но и введением в правовой оборот новых категорий (понятий). Обусловливается это динамичным развитием общественных отношений, построением правового, демократического и европейского государства, где человек, его жизнь и здоровье, неприкосновенность и безопасность признаются наивысшей социальной ценностью.

 Это все требует пересмотра существующей системы субъектов государственного управления и приведение последней к европейской. Следует заметить, что категория «государственное управление» не может обеспечить потребности науки административного права и практики правоприменения, поскольку не охватывает весь спектр отношений, возникающих в процессе реализации публичных функций органами публичной власти в целом и антикоррупционных отношений в частности.

 Статья посвящена выяснению терминологической стороны концепта «публичная администрация в сфере предотвращения и противодействия коррупции в Украине».

Обзор последних исследований

 К проблематике определения понятия, содержания, сущности и структуры публичной администрации обращали свои научные поиски многочисленные ученые как отечественные, так и иностранные. В частности, это В. Аверьянов, В. Бевзенко, А. Буханевич, Б. Данилишин, А. Джафарова, Н. Каменская, Т. Карабин, В. Колпаков, Т. Кравцова, В. Малиновский, С. Масьондз, Р . Мельник, М. Михровская, И. Патерило, А. Пухтецкая, А. Солонарь, А. Сунгуров, Ю. Фомин, С. Чернов, А. Черчатый и другие.

 Однако к системному анализу заявленной к рассмотрению нами тематики их научные поиски обращены не были, а касались общих или смежных ей аспектов.

Изложение основных положений

 Анализ отечественной правовой литературы показывает, что в последнее время наблюдаются ярко выраженные тенденции к обновлению категориального аппарата науки административного права. В данном случае речь идет об употреблении украинскими авторами в своих работах таких понятий как «публичное право», «административные услуги», «административная процедура», «делегирование полномочий» и другие. Одним из таких новых понятий есть и категория «публичная администрация».

 Это обусловлено тем, что сущность категории «государственного управления» и категории «субъект государственного управления» не соответствуют потребностям настоящего, потому и большинство ученых считают, что основным субъектом государственного управления являются органы исполнительной власти. В Законе Украины «О центральных органах исполнительной власти» установлено, что основное назначение органов исполнительной власти заключается в формировании и реализации государственной политики в одной или нескольких сферах. Сейчас на уровне государства созданы и функционируют органы государственной власти, которые, не имея статуса последнего, по сути выполняют их функции. Из этого можно сделать промежуточный вывод, что категория «субъект государственного управления» в ее нынешнем значении не охватывает весь круг субъектов, задействованных в реализации публичных функций государства. Сегодня крайне необходимо найти такую ​​категорию, которая в себе объединяла всех субъектов, имеющих полномочия в сфере публичного управления, и отвечала бы законодательству Европейского Союза, а также максимально обеспечивала потребности практики правоприменения.

 Поэтому осуществим попытку проанализировать сущность термина «публичная администрация» в условиях трансформационных замещений устаревших категорий.

 В частности ядром понятия «публичное» является «общее, доступное для всех, которое служит всем». А слово «администрация», которое происходит от латинского ministrare ( «служить»), указывает на подчиненность политической власти и служения общественным интересам.

 В общем и недифференцированном варианте «public administration» – это, с одной стороны, реализация государственной политики, а с другой – академическая дисциплина, готовит служащих для этой работы. Конечно, для нужд этого исследования будет анализироваться содержание первого понимание публичной администрации, различными авторами и в разные периоды понимается как «выполнение или воплощение политики государства компетентными органами», основывается на разграничении политики и управления, или охватывает все три ветви власти – исполнительную, законодательную и судебную, а также их взаимодействие, играя важную роль в разработке государственной политики и, таким образом, является ее частью.

 Опираясь на анализ широкого спектра тематических профессиональных источников целесообразно выделить два концептуальных подхода к трактовке содержания публичной администрации как организационно-правового образования: так называемый «широкий» и «узкий». Сторонники «широкой» концепции под публичной администрацией обычно предлагают понимать систему органов исполнительной власти, местного самоуправления, а также других субъектов в соответствии с законом обеспечивают выполнение законодательных актов в публичных интересах и наделены прерогативами публичной власти.

 Соответственно, в широком смысле к публичной администрации относят не только органы исполнительной власти и местного самоуправления, но и общественность субъектов, согласно законам выполняют делегированные властью полномочия в сфере публичного управления с целью удовлетворения тех или иных общественных потребностей. Зато сторонники другой, «узкой» теории, считают, что термин «публичная администрация» является симбиозом: максимум системы органов исполнительной власти, местного самоуправления, минимум субъектов исполнительной власти (в том числе исполнительных органов местного самоуправления).

 Согласно современное понимание трактовки термина «публичная администрация» сводится к совокупности публичных органов (государственных и негосударственных), которые действуют с целью обеспечения интересов государства, так и интересов общества в целом. В качестве примера, В. Аверьянов считал, что «публичная администрация» – это совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции; административная деятельность, осуществляемая этой администрацией в интересах общества; сфера управления публичным сектором той же публичной администрацией; В. Малиновский – как совокупность государственных и негосударственных субъектов публичной власти, ключевыми структурными элементами которой являются органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления; Т. Кравцова – это определенным образом построена система органов государственной исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации и другие субъекты, наделенные административно-управленческими функциями, которые действуют с целью обеспечения интересов государства, так и интересов общества в целом; С. Чернов – совокупность государственных и негосударственных субъектов публичной власти, ключевыми структурными элементами которой являются, во-первых, органы исполнительной власти и, во-вторых, исполнительные органы местного самоуправления; система публичных институтов и их деятельности.

 На правильную мысль Г. Мельника, понятие «публичная администрация» сейчас толкуется неоднозначно и в европейской административно-правовой доктрине. Оно имеет более широкое значение, чем его перевод на украинский язык «государственное управление», и соответственно суженное понимание в советской и постсоветской науке. Термин «публичная администрация» понимается европейскими учеными как:

  • совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции;
  • административная деятельность, осуществляемая этой администрацией в интересах общества;
  • сфера управления публичным сектором той же публичной администрацией.

 В Рекомендации R(84)15 Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно публично-правовой ответственности за причиненный вред, принятой 11 сентября 1984 года на 375-м совещании заместителей министров, публичная власть (орган публичной власти, англ. – public authority ) понимается как:

  • любой публично-правовой субъект любого вида или уровня (в том числе государство, регион, провинция, муниципалитет, независимый публично-правовой субъект);
  • любое частное лицо при осуществлении им прерогатив официальной власти.

 Все же, отсутствие законодательного закрепления трактовки рассматриваемого срока в национальном законодательстве негативно влияет на его терминологическую сущность. Не менее негативным явлением является и отсутствие Концепции реформирования публичной администрации в Украине, поскольку благодаря созданию института публичной администрации, по мнению Б. Данилишина, «власть должна стать ближе к нуждам и запросам гражданина, а приоритетом государственной политики должно стать обеспечение реализации прав и свобод гражданина ». Исходя из этого, по мнению ученого, основной целью «разработки концепции реформирования публичной администрации является определение путей и подходов к созданию эффективной системы публичной администрации, которая будет предоставлять качественные услуги гражданам на уровне тех, которые соответствуют европейским стандартам, а также будет способна своевременно и адекватно реагировать на социально-экономические вызовы». Такое понимание институциональных основ публичной администрации обязывает органы государственной власти и местного самоуправления превращаются в субъектов «служение интересам общества».

 Уточним, что начиная с 2015 года, Правительство и Верховная Рада Украины при активном участии украинских и европейских экспертов заложили законодательную базу для реформирования публичной администрации в Украине, приняв новый Закон «О государственной службе» с необходимыми подзаконными актами; Стратегию реформирования государственного управления Украины на 2016-2020 годы; Стратегию реформирования системы управления государственными финансами на 2017-2020 годы; Концепцию введения должностей специалистов по вопросам реформ в министерствах и других центральных органах исполнительной власти (ЦОИВ) Концепция оптимизации системы центральных органов исполнительной власти.

 Интерпретируя весь вышеприведенный материал, считаем, что публичная администрация в сфере предотвращения и противодействия коррупции в Украине это:

– носители политической воли – Президент Украины, фракции политических сил в Верховной Раде Украины, Комитет Верховной Рады Украины по вопросам предотвращения и противодействия коррупции, Кабинет Министров Украины, Национальный совет по вопросам антикоррупционной политики при Президенте Украины;

– антикоррупционные органы – Национальное агентство Украины по вопросам предотвращения коррупции (НАПК), Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ), Государственное бюро расследований (ГБР), Специализированная антикоррупционная прокуратура (САП) и Национальное агентство Украины по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных и других преступлений (АРМА), Высший антикоррупционный суд Украины (ВАС);

– специально уполномоченные органы в сфере противодействия коррупции – органы прокуратуры и Национальной полиции, НАПК, ГБР, АРМА;

– реализаторы антикоррупционной политики – государственные органы, их подчиненные органы на который возложена обязанность выполнения конкретного антикоррупционного мероприятия; предприятия частного сектора, а также отдельные граждане или их объединения – по соглашению;

– формирователи антикоррупционной политики – НАПК и Кабинет Министров Украины;

– субъекты, которые вовлекаются в процесс формирования антикоррупционной политики – Национальный совет по антикоррупционной политике при Президенте Украины, Министерство юстиции Украины, НАПК, ГБР, АРМА, Правительственный уполномоченный по вопросам антикоррупционной политики, Антикоррупционная инициатива Европейского Союза в Украине, Министерство иностранных дел Дании, Программа развития ООН, Transparency International Ukraine, ЭЙДОС (центр политических исследований и аналитики), Международный фонд «Возрождение» и другие;

– участники антикоррупционных программ – Министерство здравоохранения Украины, Министерство энергетики и защиты окружающей среды Украины, Министерство юстиции Украины, Министерство финансов Украины, Министерство социальной политики Украины, Министерство внутренних дел Украины, Министерство образования и науки Украины, Министерство культуры, молодежи и спорта Украина, Министерство развития экономики, торговли и сельского хозяйства Украины, Министерство и Комитет цифровой трансформации Украины, Фонд государственного имущества Украины, Государственная аудиторская служба Украины, Государственная служба Украины по безопасности на транспорте, Государственная авиационная служба Украины, Государственная служба Украины по вопросам геодезии, картографии и кадастра

– граждане и объединения граждан – Общественная Правозащитная организация «Права человека», Центр политико-правовых реформ, Transparency International Украина, Центр политических студий и аналитики «Эйдос», Центр Противодействия Коррупции, Группа «Антикоррупционная реформа» реанимационное пакета реформ, и другие;

– международные независимые эксперты и организации – Карлос Кастресана (Carlos Castresana), Джованни Кесслер (Giovanni Kessler), USAID, Transparency International и другие.

Выводы

 Все вышеизложенное дает возможность сформулировать вывод, согласно которому публичная администрация в сфере предотвращения и противодействия коррупции в Украине – это целостное правовое симбиотические-взаимосвязано образования, которое должно четко распределены функции между субъектами ее структуры.

Соответственно, ее структуру составляют:

  • публичные органы власти, их структурные подразделения и делегированные ими представители;
  • частные лица и структуры общественного направления;
  • представители международных организаций.

Автор: Андрей Приходько

адвокат, доктор юридических наук

управляющий партнер юридической компании Приходько и партнеры

X
Хотите перезвоним вам за
2 минуты ?
Перезвоните