МЕЖДУНАРОДНАЯ РЕТРОСПЕКТИВА РАЗВИТИЯ СТАНДАРТОВ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Введение. Не требует доказательства тезис о том, что коррупция является негативным феноменом, который массово пронизывает все сферы как общественного, так и государственного секторов не просто в двух, а значительного количества государств во всем мире. Современное существование рассматриваемого явления исторически обусловлено и вполне закономерно.

Тысячелетиями коррупционные действия или поощрялись, или запрещались. Понятно, что это осуществлялось разными способами, разными уполномоченными субъектами и с применением того инструментария, который отвечал тогдашним потребностям. Однако, следует понимать, что коррупция – это, в первую очередь, сознательный выбор каждого, независимо активного или пассивного характера.

Сейчас существует целый ряд фундаторных международных актов – специализированных и побочных, которые касаются отдельных аспектов международно-правового регулирования борьбы с коррупцией в мире. Инициаторами их принятия (союзного признание проблемы и одинакового, скооперированного ей противостояния группой государств мира) выступают органы ООН, ЕС, СНГ, ОЭСР – то есть глобальные и региональные международные организации, а также международные организации образованы их эгидой.

Соответственно, в рамках данной работы осуществим попытку проанализировать международные стандарты противодействия коррупции в ретроспективном аспекте.

• Обзор последних исследований

Международные стандарты – это базис национального законодательства, залог эффективного противодействия явлению, которое на мировой арене признается отрицательным и таким, что вредит транснациональным интересам. В исследуемой сфере многочисленные ученые обращали свои научные поиски заявленной нами для рассмотрения проблематики, в частности это А. Вановская, В. Дейнека, А. Задорожный, А. Зинчук, М. Кармалита, С. Климова, Т. Ковалева, С. Петрашко , С. Рогульский, А. Разум, А. Синчук, И. Шавло, Н. Шкуренко, С. Якимова, и другие. Однако, результаты таких исследований были причастными или смежными выбранной нами темы.

•  Изложение основных положений

На международной арене активное осуждение всех видов коррупции, включая взяточничество, началось со второй половины ХХ века. Одним из первых документов в этой сфере принято 15 декабря 1975 года Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 3514 (XXX) «Меры против коррупции, которая практикуется транснациональными и другими корпорациями, их посредниками и другими причастными к этому сторонами». Указанный документ призывает правительства всех стран принять на национальном уровне все необходимые меры по предотвращению и противодействию коррупции, которые они сочтут целесообразными, включая законодательные. Такая необходимость была обусловлена ​​переходом к новому международного экономического порядка, где деятельность транснациональных корпораций находилась под пристальным наблюдением.

Данным документом предлагалось введение на национальном уровне системы мониторинга за деятельностью корпораций, а также сбор, обработка и межгосударственный обмен информацией о состоянии коррупции в странах. Аналитическим центром такой информации определялся Центр ООН по транснациональным корпорациям.

24 мая 1989 года Экономический и Социальный совет ООН предложил восьмому Конгрессу ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями и его подготовительным совещаниям изучить пути и средства содействия соблюдению Руководящих принципов эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. Предлагалось применение положений данного акта ко всем должностным лицам по поддержанию правопорядка, независимо от их ведомственной принадлежности с обязательным разработкой специализированных национальных кодексов, будет вмещать нормы необходимого поведения таких лиц.

Причем Международный кодекс поведения государственных должностных лиц, как международный документ ООН, был принят 23 июля 1996 года и задекларировал очень важное правило – государственная должность, это должность, облеченная доверием, которое предусматривает обязательство действовать в интересах государства. Такие лица должны быть внимательны, справедливы и беспристрастны при исполнении своих функций и, в частности, в своих отношениях с общественностью. Они никогда не оказывают какого-либо неправомерного предпочтения какой-либо группе лиц или отдельному лицу, не допускают дискриминации в отношении любой группы лиц или отдельного лица или не злоупотребляют иным образом предоставленными им полномочиями и властью.

В 1990 году, Восьмой Конгресс ООН в резолюции «Коррупция в сфере государственного управления» отметил, что проблемы коррупции в деятельности государственной администрации должны всеобщий характер и их пагубное влияние ощущается во всем мире. Международное сообщество взволновано транснациональной коррупцией и предлагает добавить в национальное законодательство уголовную ответственность за подкуп за рубежом.

В то же время приняты «Практические меры борьбы с коррупцией», где коррупцию определено как «нарушение этического (морального), дисциплинарного, административного, уголовного характера, которое проявилось в противозаконном использовании своего служебного положения субъектом коррупционной деятельности».

В главе I «Уголовное законодательство» отмечалось, что термин «коррупция» имеет скорее общий характер и не является точным правовым термином. «Наиболее явным проявлением коррупции является получение взятки тем или иным лицом». Проявлениями коррупции могут быть и другие действия, которые не охватываются понятием взяточничества. Исходя из дальнейшего содержания практических мер по борьбе с коррупцией, можно сделать вывод, что коррупционными деяниями могут признаваться также «кражи, хищения и присвоения государственной собственности с целью частного использования», «злоупотребление служебным положением с целью неправомерного получения отдельных преимуществ, то есть любое запланированное , предсказуемо, необходимо или успешное получение льгот в результате необоснованного использования официального статуса и конфликт интересов – противоречие между служебными обязанностями и личными интересами».

В документе отдельно определялись наиболее важные задачи для преодоления коррупции. В соответствии с ним правительства должны:

• проанализировать адекватность своего уголовного законодательства, включая процессуальные нормы, с тем чтобы реагировать на все виды коррупции;
• разработать административные и регулятивные механизмы предупреждения коррупции;
• установить процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц;
• разработать правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенных в результате коррупции;
• принять соответствующие меры к предприятиям, причастных к коррупции.

Кстати, другой документ ООН (Справочный документ о международной борьбе с коррупцией) толкует понятие коррупции как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях».

Отдельно отметим, что Комитетом министров Совета Европы в ноябре 1996 года было принято Программа действий против коррупции, а 16 декабря этого же года Генеральной Ассамблеей была торжественно провозглашена Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях.

Данный международный документ в целях содействия экономическому и социальному развитию, охране окружающей среды, содействие укреплению социальной ответственности частных и государственных корпораций, а также борьбы с коррупцией и взяточничеством и их недопущения во всех странах вмещает необходимые условия для их достижения.

 Таких условий предусмотрено 12, в частности, необходимым считалось например:

1) обеспечивать эффективное применение действующих законов и способствовать принятию законов с этой целью там, где их не существует;

2) признать дачи взяток иностранным государственным должностным лицам уголовным преступлением, объективной стороной которого являются такие действия как:

a) предложение, обещание или передача любых выплат, подарков или других благ, прямо или косвенно, любой частной или государственной корпорацией, в том числе транснациональной корпорацией, отдельным лицом какого-либо государства любой государственной должностному лицу или избранному представителю другой страны в качестве неправомерного вознаграждения за выполнение или невыполнение этим должностным лицом или представителем своих обязанностей в связи с той или иной международной коммерческой операцией;

b) требование, принятие или получение, прямо или косвенно, любым должностным лицом или избранным представителем любого государства выплат, подарков или других благ в любой частной или государственной корпорации, в том числе транснациональной корпорации, или отдельного лица из другой страны в качестве неправомерного вознаграждения за выполнение или невыполнение этим должностным лицом или представителем своих обязанностей в связи с той или иной международной коммерческой операцией;

3) разработать или применять стандарты и методы учета недопущения коррупции, взяточничества и связанных с ними противоправных действий и вести борьбу с ними, и другие.

В рамках данного акта была осуществлена ​​попытка разграничения таких терминов как «коррупция», «взяточничество», «неправомерная выгода», «незаконное обогащение». Однако большей точностью отличается от предыдущего документа Американская конвенция против коррупции, принятая на третьей пленарной сессии 29 марта 1996 года. В частности, статьей 6 Конвенции определено, что актами коррупции являются:

а) попытка получения или получения, прямо или косвенно, правительственным чиновником или лицом, осуществляющим публичные функции, любых предметов денежной стоимости, а также другой пользы, такой, как подарок, услуга, обещание или преимущество для себя или другого лица или организации в обмен на любое действие или бездействие при осуществлении им публичных функций;

б) предложение или предоставление, прямо или косвенно, правительственном чиновнике или лицу, осуществляющих публичные функции, предметов денежной стоимости, а также другой пользы, такой, как подарок, услуга, обещание или преимущество для себя или другого лица или организации, в обмен на любое действие или бездействие при осуществлении им публичных функций;

в) любое действие или бездействие при выполнении своих обязанностей правительственным чиновником или лицом, осуществляющим публичные функции, с целью незаконного получения прибыли для себя или другой стороны;

г) мошенническое использование или сокрытие имущества, полученного в результате совершения одного из актов, на который была ссылка в данной статье;

д) участие как основной исполнитель, соучастник, подстрекателей, руководство или соучастник после совершения или в любой другой способ, в совершении или покушении на совершение, а также в пособничестве или сговоре с целью совершения одного из актов, на который была ссылка в этой статьи.

В свою очередь, Рамочная Конвенция Организации Объединенных Наций против организованной преступности от 21.07.1997 г. указывает на то, что коррупция является одним из трех основных средств (два других – насилие и запугивание), которые дают возможность главарям организованной преступности получать прибыль, контролировать территории, внешние и внутренние рынки, продолжать свою преступную деятельность и проникать в легальную экономику.

По материалам многоотраслевой группы по проблемам коррупции, проект настоящей Конвенции под коррупцией предусматривал такое поведение как дача или получение взяток, в которую вовлечены лица, наделенные полномочиями в государственном или частном секторах, и которая нарушает обязанности, вытекающие из их статуса государственного служащего, частного работника или независимого агента, и направлена ​​на получение любых незаконных выгод для себя или для других лиц.

В дальнейшем, в ноябре 1997 года и в мае 1998 года приняты резолюции, которые обусловили заключение частичной и расширенного соглашения о создании «Группы государств против коррупции (ГРЕКО)», что направлять свою деятельность на расширение возможностей ее членов в области борьбы с коррупцией путем осуществления контроля за выполнением ими своих обязательств в этой области.

5 мая 1998 года принят Устав Группы государств по борьбе с коррупцией (GRECO) целью деятельности которой является усовершенствовать компетентность ее членов в борьбе с коррупцией для принятия мер через динамический процесс совместного оценивания методов проведения и одинакового воздействия в соответствии с их обязательствами в этой сфере. Для этого Группа наблюдает за соблюдением Руководящих принципов борьбы с коррупцией, принятых Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 года и по внедрению международных законодательных документов, принятых в соответствии с Программой действий по борьбе с коррупцией.

Отмечая двадцать принципов борьбы с коррупцией необходимо уточнить, что Комитетом министров Совета Европы в 101-й сессии отмечено, что борьба с коррупцией должна быть мультидисциплинарной и с кооперированной.

Соответствующей резолюцией №R(97)24 определено 20 основных принципов, как такая деятельность должна реализовывать на национальном уровне, в частности необходимо:

1) проводить эффективные меры по предотвращению коррупции и, в этой связи, поднимать общественное понимание и продвижение этического поведения;

2) гарантировать признание национальной и международной коррупции уголовно наказуемым деянием;

3) гарантировать, что те, кто отвечает за предотвращение, расследование, судебное преследование и судебное решение по случаи коррупции, являются независимыми и автономными;

4) обеспечивать соответствующие меры для конфискации и лишения доходов в результате случаев коррупции;

5) обеспечивать соответствующие меры, чтобы предотвратить давление на юристов, которые занимаются обличением коррупции и другие.

GRECO осуществляет мониторинг всех своих государств-членов на равной основе с помощью процессов взаимной оценки и давления со стороны других государств-членов. Все государства без исключения участвуют в процедуре оценки и выполнения. Процесс мониторинга Группы состоит из:

1) горизонтального оценивания (все государства оцениваются во время раундов оценки), что завершается предоставлением рекомендаций относительно необходимых законодательных, институциональных и практических реформ;

2) процедуры исполнения, целью которой является предоставление оценки мерам, которые государства используют для имплементации рекомендаций.

Рассмотрим также Уголовное конвенцию о борьбе с коррупцией и Гражданскую конвенцию о борьбе с коррупцией, которые были приняты Советом Европы в 1999 году.

В связи с тем, что программа действий против коррупции побуждает к скоординированному признанию преступлений, связанных с коррупцией, преступными, усилению сотрудничества в области преследования лиц, подозреваемых в совершении таких преступлений, а также создание эффективного механизма для дальнейших действий на равных основе возникла необходимость в скорейшем заключении уголовной конвенции.

В Главе II предусмотрены меры, которые необходимо принять на национальном уровне, в частности это установление уголовной ответственности за:

1) дачу взятки национальным государственным должностным лицам или его получение определенными лицами или членом любого национального представительного органа, осуществляющего законодательные или исполнительные полномочия;

2) взяточничество должностным лицом любой другого государства или членом любого представительного органа, который выполняет законодательные или исполнительные функции в любой другой государств;

3) дача взятки в частном секторе, то есть лицу, занимает руководящие должности в частных предприятиях или работает на них в любом качестве и наоборот – ответственность за его получения указанными лицами;

4) злоупотребление влиянием, отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией, оформление или использование счета или любого другого бухгалтерского документа или отчета, содержащего недостоверную или неполную информацию, незаконное неоформление записи об уплате далее.

Причем, отдельно определяется соучастие, иммунитет, юрисдикция и необходимость введения ответственности юридических лиц за указанные преступления. А контроль за выполнением настоящей Конвенции Сторонами осуществляет Группа государств против коррупции.

Отмечая Гражданскую конвенцию о борьбе с коррупцией необходимо уточнить, что необходимость его принятия была обусловлена ​​тем, что гражданско-правовые средства получения компенсации за ущерб, причиненный в результате коррупционных действий не имели своего прямого закрепления в международных документах. Для целей настоящей Конвенции «коррупция» означает прямые или косвенные вымогательство, предложение, дачу или получение взятки или любой другой неправомерной выгоды или возможности ее получения, нарушающих надлежащее выполнение любого обязательства лицом, получает взятки, неправомерную выгоду или возможность иметь такую ​​выгоду, или поведение такого лица. Документ содержит ряд рекомендаций, необходимых для принятия на национальном уровне для правовой защиты лиц, понесших ущерб в результате коррупционных действий. Как и в предварительно рассматриваемом документе контроль за выполнением настоящей Конвенции Сторонами осуществляет Группа государств против коррупции.

Учитывая все вышесказанное, первым глобальным документом в исследуемой сфере многие ученые считают Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года, которая направлена ​​на содействие принятию и усилению мер на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней, поскольку она заложила основы универсальной системы борьбы с коррупцией. Считается, что эта Конвенция имеет значительный международный влияние, поскольку ее поддерживают как международные организации и специализированные учреждения системы ООН такие, как Всемирный банк, Международный валютный фонд, так и правительства большинства стран мира. В основу Конвенции органично положены два ключевых принципа: меры по предотвращению коррупции и борьба с этим явлением. Рассматриваемая Конвенция устанавливает обязательство о признании уголовными преступлениями отдельные деяния, принятие превентивных мер в государственном и частном секторах, налаживание международного сотрудничества в расследовании и правоприменении, принятие мер поддержки, а также содержит положения о возвращении активов. На сегодня этот документ представляет собой так называемый базис для приведения национального законодательства каждого государства-участника в соответствии с общепризнанными методами и мерами по предупреждению и противодействию коррупции.

В то же время в ЕС важным шагом в противодействии коррупции стало издание Европейской Комиссией Коммюнике от 28.05.2003 года о комплексной политику Европейского Союза по противодействию коррупции. В нем были определены основные принципы борьбы с коррупцией в ЕС, определены принципы совершенствования противодействия коррупции в новых странах-членах, странах-кандидатах третьих странах. Кроме этого, Совет Европейского Союза выдал Рамочное решение «О борьбе с коррупцией в частном секторе» №568 от 22.07.2003 года, в котором определил понятие «активной» и «пассивной» коррупции, установил санкции за совершение такого рода преступлений.

Еще одной платформой сотрудничества в сфере предотвращения и противодействия коррупции является Организация экономического и социального развития (ОЭСР) и, в частности, ее Антикоррупционная сеть для Восточной Европы и Центральной Азии. В рамках работы ОЭСР в 2003 году представителями правительственных делегаций Армении, Азербайджана, Грузии, Российской Федерации, Таджикистана и Украины одобрен Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией Антикоррупционной сети для Восточной Европы и Центральной Азии ОЭСР. Основными принципами Стамбульского плана действий является развитие эффективной и прозрачной системы государственной службы, усиление борьбы с взяточничеством и обеспечение честности в бизнесе, поддержка активного участия общественности в реформах.

Напоследок отметим и о таком международный документ как Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» принят на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ постановлением №22-15 от 15 ноября 2003 года. В понимании данного акта, коррупция – это подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с извлечением выгоды (имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя , так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, или незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу.

Понятно, что перечисленные акты – это только часть общего массива международной нормативно-правовой базы в сфере противодействия и предотвращения коррупции. Кроме указанных большое значение имеют и Конвенция Совета Европы об отмывании, поиске, аресте и конфискации доходов, полученных преступным путем, и о финансировании терроризма от 16.05.2005, Резолюция Экономического и Социального Совета ООН под названием Бангалорские принципы поведения судей от 27 июля 2006 года №2006/23, рекомендация СМ/Rес (2010) 12 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам относительно судей: независимость, эффективность и обязанности, принятая Комитетом министров Совета Европы 17 ноября 2010 года, Резолюция №1943(2013) Парламентской ассамблеи совета Европы «Коррупция как угроза верховенству права», и многие другие.

• Выводы

Все вышеизложенное дает возможность сформулировать вывод, согласно которому на международной арене активное осуждение всех видов коррупции, включая взяточничество, началось со второй половины ХХ века и в начале зарождения международно-правовых механизмов противодействия коррупции, ее существование признавалась исключительно в сфере транснационального бизнеса, и с течением времени в мире начинаются обсуждения коррупции и в государственном управлении.

В глобальном смысле коррупция как транснациональное социально-правовое явление – это:

• во-первых, разновидность поведения лиц, имеющих особый статус (в частности в сфере принятия отдельных решений, имеющих правовые последствия), в которой интересы такого лица занимают привилегированное положение над общественными или государственными;
• во-вторых – это осквернена идеология общества, которая позволяет вопреки нормам закона поступать, допускать совершения или поощрять неэтичное и противоправное поведение уполномоченных лиц.

В общем значении, это всеобъемлющее явление, в состав которого входят проявления любого злоупотребления особым статусом с одной стороны, а с другой – побуждение и активные действия к их воплощению другими заинтересованными лицами. То есть это двусторонняя взаимосвязь, симбиоз потребностей и выгод. Высоким коррупционным проявлением является взяточничество, которое в любом случае должно быть уголовно наказуемым на ряду с злоупотребление влиянием, отмыванием доходов, полученных от преступлений, связанных с коррупцией и финансовых махинаций.