ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТТЯ «ПУБЛІЧНА АДМІНІСТРАЦІЯ» У СФЕРІ ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ

Вступ. Розвиток українського адміністративного права характеризується не лише розробкою та прийняттям правових актів, але й введенням у правовий обіг нових категорій (понять). Обумовлюється це динамічним розвитком суспільних відносин, побудовою правової, демократичної та європейської держави, де людина, її життя і здоров’я, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю.

Це все потребує перегляду існуючої системи суб’єктів державного управління та приведення останньої до європейської. Слід зауважити, що категорія «державне управління» не може забезпечити потреби науки адміністративного права і практики правозастосування, позаяк не охоплює весь спектр відносин, які виникають у процесі реалізації публічних функцій органами публічної влади в цілому та антикорупційних відносин зокрема.

Стаття присвячена з’ясуванню термінологічної сторони концепту «публічна адміністрація у сфері запобігання та протидії корупції в Україні».

• Огляд останніх досліджень

До проблематики визначення поняття, змісту, сутності та структури публічної адміністрації звертали свої наукові пошуки багато чисельні вчені як вітчизняні, так й іноземні. Зокрема, це В. Авер’янов, В. Бевзенко, А. Буханевич, Б. Данилишин, О. Джафарова, Н. Каменська, Т. Карабін, В. Колпаков, Т. Кравцова, В. Малиновський, С. Масьондз, Р. Мельник, М. Міхровська, І. Патерило, А. Пухтецька, А. Солонар, А. Сунгуров, Ю. Фомін, С. Чернов, О. Черчатий, та інші.

Однак до системного аналізу заявленої до розгляду нами тематики їх наукові пошуки звернені не були, а стосувались загальних чи суміжних їй аспектів.

• Виклад основних положень

Аналіз вітчизняної правової літератури показує, що в останні часи спостерігаються яскраво виражені тенденції до оновлення категоріального апарату науки адміністративного права. У даному випадку мова йде про вживання українськими авторами у своїх роботах таких понять як «публічне право», «адміністративні послуги», «адміністративна процедура», «делегування повноважень» тощо. Одним з таких нових понять є і категорія «публічна адміністрація».

Це зумовлено тим, що сутність категорії «державного управління» і категорії «суб’єкт державного управління» не відповідають потребам сьогодення, бо і більшість учених вважають, що основним суб’єктом державного управління є органи виконавчої влади. У Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що основне призначення органів виконавчої влади полягає у формуванні та реалізації державної політики в одній чи декількох сферах. Нині на рівні держави створені та функціонують органи державної влади, які, не маючи статусу останнього, по суті виконують їх функції. З цього можна зробити проміжний висновок, що категорія «суб’єкт державного управління» у її нинішньому значенні не охоплює все коло суб’єктів, які задіяні в реалізації публічних функцій держави. На сьогодні вкрай необхідно віднайти таку категорію, яка б в собі об’єднувала всіх суб’єктів, що мають повноваження у сфері публічного управління, і відповідала б законодавству Європейського Союзу, а також максимально забезпечувала потреби практики правозастосування.

Тож здійснимо спробу проаналізувати сутність терміну «публічна адміністрація» в умовах трансформаційних заміщень застарілих категорій.

Зокрема ядром поняття «публічне» є «спільне, доступне для всіх, яке служить всім». А слово «адміністрація», яке походить від латинського ministrare («служити»), вказує на підпорядкованість політичній владі та служіння публічним інтересам.

В загальному та недиференційованому варіанті «public administration» – це, з одного боку, реалізація державної політики, а з іншого – академічна дисципліна, що готує службовців для цієї роботи. Звісно, що для потреб цього дослідження буде аналізуватися зміст першого розуміння публічної адміністрації, яка різними авторами і у різні періоди розуміється як «виконання або втілення політики держави компетентними органами», засновується на розмежуванні політики і управління, або охоплює всі три гілки влади – виконавчу, законодавчу і судову, а також їх взаємодію, відіграючи важливу роль в розробці державної політики і, таким чином, є її частиною.

Спираючись на аналіз широкого спектру тематичних фахових джерел доцільно виокремити два концептуальних підходи до трактування змісту публічної адміністрації як організаційно-правового утворення: так званий «широкий» і «вузький». Прихильники «широкої» концепції під публічною адміністрацією зазвичай пропонують розуміти систему органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, а також інших суб’єктів які відповідно до закону забезпечують виконання законодавчих актів у публічних інтересах та наділені прерогативами публічної влади.

Відповідно, у широкому сенсі до публічної адміністрації відносять не тільки органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, але й загал суб’єктів, які згідно із законами виконують делеговані владою повноваження у сфері публічного управління з метою задоволення тих або інших суспільних потреб. Натомість прибічники іншої, «вузької» теорії, вважають, що термін «публічна адміністрація» є симбіозом: максимум системи органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, мінімум суб’єктів виконавчої влади (у тому числі виконавчих органів місцевого самоврядування).

Відповідно сучасне розуміння трактування терміна «публічна адміністрація» зводиться до сукупності публічних органів (державних і недержавних), які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства загалом. Як приклад, В. Авер’янов уважав, що «публічна адміністрація» – це сукупність органів, установ та організацій, які здійснюють адміністративні функції; адміністративна діяльність, що здійснюється цією адміністрацією в інтересах суспільства; сфера управління публічним сектором тією самою публічною адміністрацією; В. Малиновський – як сукупність державних і недержавних суб’єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування; Т. Кравцова – це певним чином побудована система органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб’єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому; С. Чернов – сукупність державних і недержавних суб’єктів публічної влади, ключовими структурними елементами котрої є, по-перше, органи виконавчої влади і, по-друге, виконавчі органи місцевого самоврядування; система публічних інституцій та їх діяльності.

На слушну думку Р. Мельника, поняття «публічна адміністрація» нині тлумачиться неоднозначно і в європейській адміністративно-правовій доктрині. Воно має ширше значення, ніж його переклад українською мовою «державне управління», та відповідно звужене розуміння в радянській та пострадянській науці. Термін «публічна адміністрація» розуміється європейськими вченими як:

• сукупність органів, установ та організацій, які здійснюють адміністративні функції;
• адміністративна діяльність, що здійснюється цією адміністрацією в інтересах суспільства;
• сфера управління публічним сектором тією самою публічною адміністрацією.

У Рекомендації №R(84)15 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам стосовно публічно-правової відповідальності за спричинену шкоду, прийнятій 11 вересня 1984 р. на 375-й нараді заступників міністрів, публічна влада (орган публічної влади, англ. – public authority) розуміється як:

• будь-який публічно-правовий суб’єкт будь-якого виду чи рівня (в тому числі держава, регіон, провінція, муніципалітет, незалежний публічно-правовий суб’єкт);
• будь-яка приватна особа при здійсненні нею прерогатив офіційної влади.

Усе ж таки, відсутність законодавчого закріплення трактування аналізованого терміну у національному законодавстві негативно впливає на його термінологічну сутність. Не менш негативним явищем є і відсутність Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, оскільки завдяки створенню інституту публічної адміністрації, на думку Б. Данилишина, «влада має стати ближчою до потреб та запитів громадянина, а пріоритетом державної політики має стати забезпечення реалізації прав та свобод громадянина». Виходячи з цього, на думку вченого, основною метою «розробки концепції реформування публічної адміністрації є визначення шляхів і підходів до створення ефективної системи публічної адміністрації, яка буде надавати якісні послуги громадянам на рівні тих, які відповідають європейським стандартам, а також буде здатна своєчасно та адекватно реагувати на соціально-економічні виклики». Таке розуміння інституційних засад публічної адміністрації зобов’язує органи державної влади та місцевого самоврядування перетворюються на суб’єктів «служіння інтересам суспільства».

Уточнимо, що починаючи з 2015 року, Уряд та Верховна Рада України за активної участі українських та європейських експертів заклали законодавчу базу для реформування публічної адміністрації в Україні, ухваливши новий Закон «Про державну службу» з необхідними підзаконними актами; Стратегію реформування державного управління України на 2016–2020 роки; Стратегію реформування системи управління державними фінансами на 2017–2020 роки; Концепцію запровадження посад фахівців з питань реформ в міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади (ЦОВВ); Концепцію оптимізації системи центральних органів виконавчої влади.

Інтерпретуючи увесь наведений вище матеріал, вважаємо, що публічна адміністрація у сфері запобігання та протидії корупції в Україні це:

•  носії політичної волі – Президент України, фракції політичних сил у Верховній Раді України, Комітет Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції, Кабінет Міністрів України, Національна рада з питань антикорупційної політики при Президенті України;
• антикорупційні органи – Національне агентство України з питань запобігання корупції (НАЗК), Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Державне бюро розслідувань (ДБР), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) і Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА), Вищий антикорупційний суд України (ВАС);
• спеціально уповноважені органи у сфері протидії корупції – органи прокуратури та Національної поліції, НАЗК, ДБР, АРМА;
• реалізатори антикорупційної політики – державні органи, їх підпорядковані органи на який покладено обов’язок виконання конкретного антикорупційного заходу; підприємства приватного сектору, а також окремі громадяни чи їх об’єднання – за згодою;
• формувачі антикорупційної політики – НАЗК та Кабінет Міністрів України;
• суб’єкти, які залучаються до процесу формування антикорупційної політики – Національна рада з антикорупційної політики при Президенті України, Міністерство юстиції України, НАЗК, ДБР, АРМА, Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики, Антикорупційна ініціатива Європейського Союзу в Україні, Міністерство закордонних справ Данії, Програма розвитку ООН, Transparency International Ukraine, ЕЙДОС (центр політичних студій та аналітики), Міжнародний фонд «Відродження», та інші;
• учасники антикорупційних програм – Міністерство охорони здоров’я України, Міністерство енергетики та захисту довкілля України, Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство соціальної політики України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство культури, молоді та спорту України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство та Комітет цифрової трансформації України, Фонд державного майна України, Державна аудиторська служба України, Державна служба України з безпеки на транспорті, Державна авіаційна служба України, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру;
• громадяни та об’єднання громадян – Громадська Правозахисна організація «Права людини», Центр політико-правових реформ, Transparency International Україна, Центр політичних студій та аналітики «Ейдос», Центр Протидії Корупції, Група «Антикорупційна реформа» Реанімаційного пакету реформ, та інші;
• міжнародні незалежні експерти та організації – Карлос Кастресана (Carlos Castresana), Джовані Кеслер (Giovanni Kessler), USAID, Transparency International, та інші.

• Висновки
  Усе вищевикладене дає можливість сформулювати висновок, згідно якого публічна адміністрація у сфері запобігання та протидії корупції в Україні – це цілісне правове симбіотично-взаємозалежне утворення, яке має чітко розподілені функції між суб’єктами її структури.

Відповідно, її структуру складають:

• публічні органи влади, їх структурні підрозділи та делеговані ними представники;
• приватні особи та структури громадського спрямування;
• представники міжнародних інституцій.