ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЯ КОРУПЦІЇ:ТЕРМІНОЛОГІЯ ЗАКОНОДАВСТВА

Вступ. Знання про суттєві характеристики предмета, про його сутність можна представити онтологіями та термінологіями, тобто двома моделями представлення знань. Термінологію давно використовують для передавання та поширення знань, оскільки вона містить найточнішу та концентровану інформацію з певної галузі.

Термінологія сама по собі не може забезпечити представлення знань з тієї чи іншої галузі, оскільки вона не покриває всього обсягу знань, з одного боку, і не уможливлює систематизувати інформацію без використання метатекстових засобів. Проте як засіб інтерфейсу й забезпечення доступу в системах представлення знань вона може бути дуже корисною, оскільки забезпечує легкий семантичний доступ до окремих фрагментів.

Від того, наскільки грамотно законодавець застосовує у своїй діяльності засоби законодавчої техніки і особливо дефініції, залежить технічна досконалість прийнятих ним актів. Для сфери запобігання та протидії корупції це має визначальне значення, оскільки євроінтеграційні процеси вимагають від України перегляду та удосконалення вітчизняного механізму реалізації такої діяльності на основі міжнародних антикорупційних стандартів. А від правильного змістового визначення основоположних дефініцій залежить як відображуване явище реалізує себе насправді, демонструється його сутність, відбувається відмежування від інших об’єктів.

Відповідно, з метою визначення властивостей, притаманних явищу корупції та концептуальних основ запобігання та протидії даному явищу, вважаємо за необхідне дослідити термінологію законодавства в означеному полі.

• Огляд останніх досліджень

До питання про визначення термінологічної та змістовної сутності такого явища як корупція, звертали свої наукові погляди багаточисельні вітчизняні й іноземні вчені. Серед них слід виділити таких як О. Задорожній, А. Іленков, В. Костенко, Н. Михалкин, Л. Смирнова, О. Ткаля, В. Трепак, А. Хворостянкіна та інші. Однак до системного аналізу законодавчого визначення таких явищ як «корупція», «запобігання корупції» та «протидія корупції» їх наукові пошуки звернені не були, а стосувались загальних чи суміжних аспектів.

• Виклад основних положень

За роки незалежності України законодавче визначення поняття «корупція» деформувалося й змінювалось. Так, у Законі Україні «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 року в статті 1 корупція визначається як діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг.

Згодом, 24 квітня 1998 року був прийнятий Указ Президента України №367/98 «Про Концепцію боротьби з корупцією на 1998-2005 роки», який передбачав, що корупція становить сукупність різних за характером та ступенем суспільної небезпеки, але єдиних за своєю суттю корупційних діянь, інших правопорушень (кримінальних, адміністративних, цивільно-правових, дисциплінарних), а також порушень етики поведінки посадових осіб, пов’язаних із вчиненням цих діянь.

Водночас у додатку 2 «Визначення термінів і понять» наказу Головного управління державної служби України (№ 94 від 30 листопада 2001 року «Про доповнення до Довідника типових професійних характеристик посад державних службовців») визначено, що корупція — це зловживання службовим становищем, пряме використання посадовою особою прав та повноважень із метою особистого збагачення; продажність громадських та політичних діячів, працівників управлінських органів.

Відповідно протягом тривалого часу у громадян та населення України укоренилася думка, що корупція притаманна лише чиновникам і що лише чиновники вчиняють корупційні діяння. Таке законодавче формулювання терміну «корупція» сприяло поширенню та закріпленню цього стереотипу мислення.

Дещо покращилась ситуація з прийняттям Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» 11 червня 2009 року №1506-VI. У даному документі визначалась корупція як використання особою наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди такій особі або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних з цим можливостей.

У свою чергу, в новому Законі України «Про засади запобігання і протидії корупції», який набув чинності 1 січня 2011 року, аналізований термін трактується як використання особою, зазначеною в частині першій статті 4 цього Закону, наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній в частині першій статті 4 цього Закону, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов’язаних із цим можливостей.

Тобто у зазначених актах корупція визнається не лише як проблема чиновників, а й визначається корупційними правопорушеннями і дії громадян при наданні або пропозиції надання неправомірної вигоди чиновнику.

Наразі є чинним Закон України від 14.10.2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» у якому явище корупції трактується як використання особою, наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей.

Отже, за роки незалежності було прийнято декілька спеціалізованих актів в досліджуваній сфері. Наразі, термін «корупція» використовується у якості:

1) протиправних дій уповноваженого суб’єкта з метою отримання неправомірної вигоди для себе чи своїх близьких примушуючи інших осіб до вчинення якоїсь дії;

2) самостійне неправомірне використання свого службового становища для отримання певних благ як для себе, так і на користь зацікавлених осіб;

3) дії, спрямовані на схилення уповноваженої особи до неправомірного використання своїх службових можливостей.

Для порівняння, у Модельному Законі «Про основи законодавства про антикорупційну політику» від 15.11.2003 року корупція – це підкуп (отримання або давання хабара), будь-який незаконне використання особою свого публічного статусу, поєднане з отриманням вигоди (майна, послуг або пільг і/або переваг, в тому числі немайнового характеру) як для себе, так і для своїх близьких всупереч законним інтересам суспільства і держави, або незаконне надання такої вигоди зазначеній особі.

Уточнимо, що особи, які мають публічний статус – це особи, які постійно, тимчасово або за спеціальним повноваженням виконують посадові або службові обов’язки в органах державної влади і місцевого самоврядування, державних і муніципальних установах, а також особи, які виконують управлінські функції в державних і муніципальних підприємствах або в некомерційних (в тому числі іноземних і міжнародних) організаціях, які не є державними органами, органами місцевого самоврядування або їх установами.

У «Практичних заходах боротьби з корупцією», дане явище визначено як «порушення етичного (морального), дисциплінарного, адміністративного, кримінального характеру, що проявились у протизаконному використанні свого службового становища суб’єктом корупційної діяльності». Додамо, що Довідковий документ про міжнародну боротьбу з корупцією тлумачить поняття корупції, як «зловживання державною владою для одержання вигоди в особистих цілях».

У свою чергу, Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією містить власне цільове визначення даного терміну, який означає прямі чи опосередковані вимагання, пропонування, дачу або одержання хабара чи будь-якої іншої неправомірної вигоди або можливості її отримання, які порушують належне виконання будь-якого обов’язку особою, що отримує хабара, неправомірну вигоду чи можливість мати таку вигоду, або поведінку такої особи.

Отже, у глобальному сенсі корупція як транснаціональне соціально-правове явище – це по-перше, різновид поведінки осіб, що мають особливий статус (зокрема у сфері прийняття окремих рішень, що мають правові наслідки), у якій інтереси такої особи займають привілейоване становище над суспільними чи державними; по-друге – це спаплюжена ідеологія суспільства, яка дозволяє всупереч нормам закону вчиняти, допускати вчинення чи заохочувати неетичну та протиправну поведінку уповноважених осіб.

В узагальненому значенні, це всеохоплююче явище, до складу якого входять прояви будь-якого зловживання особливим статусом з однієї сторони, а з іншої – спонукання та активні дії до їх втілення іншими зацікавленими особами. Тобто це двосторонній взаємозв’язок, симбіоз потреб і вигод. Найвищим корупційним проявом є хабарництво, яке у будь-якому разі має бути кримінально карним на ряду із зловживання впливом, відмиванням доходів, отриманих від злочинів, пов’язаних із корупцією та фінансових махінацій.

Варто зазначити, що різноманітність визначень корупції свідчить про складність і багатогранність цього явища, відповідно визначення дефініції цього поняття, перебувають у постійному розвитку не тільки на національному рівні, а й міжнародному. Зазначаючи про наступну категорію, в розрізі нашого дослідження, необхідно зазначити, що термін «запобігання», узагальнено, в актах законодавства використовується:

1) для зменшення кількості та шкідливості якогось явища (наприклад, для довкілля); 

2) як система заходів, спрямованих на усунення правових, соціальних та інших причин виникнення певного явища, запобігання їм та виникненню негативних суспільних наслідків (наприклад, бездомності та безпритульності); 

3) як підготовка та реалізація комплексу правових, соціально-економічних, політичних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних та інших заходів, проведення оцінки рівнів ризику, завчасне реагування на загрозу (наприклад, надзвичайних ситуацій); 

4) система заходів, що здійснюються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, а також громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, та спрямовані на підвищення рівня обізнаності суспільства щодо форм, причин і наслідків конкретного негативного явища, формування нетерпимого ставлення до нього (наприклад, домашньому насильству; насильства за ознакою статі); 

5) всі вимоги або заходи для уникнення або обмеження негативних явищ (наприклад, небезпеки на підприємстві);

Спеціалізоване трактування явища запобігання корупції надано у Модельному Законі «Про основи законодавства про антикорупційну політику» від 15.11.2003 року, де зазначено, що це діяльність суб’єктів антикорупційної політики, спрямована на виявлення, вивчення, обмеження або усунення явищ, що породжують корупційні правопорушення або сприяють їх поширенню.

Чинний Закон України від 14.10.2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» аналогічного чи прирівняного до нього трактування аналізованого явища не має, а тому вважаємо за доцільне його доповнення даною дефініцією у наступному вигляді:

«запобігання проявам корупції – діяльність публічної адміністрації, а також громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, спрямована на виявлення, вивчення, обмеження або усунення явищ, що породжують корупційні правопорушення або сприяють їх поширенню». 

Наразі законодавством встановлено низку положень, що за змістом є обмеженнями та заборонами певних видів поведінки посадових осіб, а за своїм призначенням це – засоби запобігання корупції. Необхідно такі положення знати, розуміти та дотримуватись у своїй повсякденній діяльності. Крім того, законодавство встановлює низку вимог та процедур, спрямованих на запобігання корупції. Усі ці інструменти становлять комплекс антикорупційних механізмів, які виступають “бар’єрами” на шляху вчинення корупційних правопорушень.

 У свою чергу, термін «протидія» вживається законодавцем у таких значеннях:

1) система заходів, що здійснюються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, а також громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, та спрямовані на припинення негативного явища, надання допомоги та захисту постраждалій особі, відшкодування їй завданої шкоди, а також на належне розслідування випадків, та притягнення до відповідальності правопорушників (наприклад, домашньому насильству, насильству за ознакою статі); 

2) діяльність, спрямована на запобігання (попередження) або утруднення реалізації протиправної діяльності (наприклад, комп’ютерним атакам); 

3) система заходів, спрямованих на подолання негативного явища, шляхом його попередження і боротьби з ним та надання допомоги і захисту особам, які постраждали (наприклад, торгівлі людьми).

Однак, чинний Закон України від 14.10.2014 року №1700-VII «Про запобігання корупції» трактування аналізованого явища також не має, а тому вважаємо за доцільне його доповнення даною дефініцією у наступному вигляді:

«протидія проявам корупції – діяльність антикорупційних та правоохоронних органів, спрямована на виявлення корупційних правопорушень, належне їх розслідування, притягнення до відповідальності правопорушників, а також захист осіб, яким заподіяно шкоду внаслідок корупційних дій».

На останок, слід вказати, що такий термін як боротьба, вживається законодавцем у значенні діяльності щодо запобігання, виявлення, припинення, мінімізації наслідків, або як система заходів, що здійснюються в рамках протидії і, спрямованих на виявлення злочину, у тому числі незакінченого, осіб, які від цього постраждали, встановлення суб’єктів злочину та притягнення їх до відповідальності.

На наш погляд, даний термін у аналізованій сфері охоплює як запобігання так і протидію корупції, оскільки передбачає діяльність, що має на меті її викорінення усіма доступними способами, зокрема це превентивні заходи – тобто запобігання корупції; репресивні заходи – тобто протидія корупції; ліквідаційні заходи – тобто усунення наслідків корупційних дій як складова частина протидії.

Законодавчий акцент на запобіганні корупції обумовлений пріоритетністю застосування саме запобіжних заходів – ефективної дії встановлених законодавством превентивних антикорупційних механізмів, що підвищує рівень правової обізнаності громадян, зменшує ризик порушення їхніх основних прав і свобод у повсякденному житті, а також сприяє формуванню у населення нетерпимого ставлення до проявів корупції. Оскільки застосування репресивного антикорупційного законодавства, спрямованого лише на покарання публічних службовців, без усунення факторів, що живлять та породжують корупцію, не призводить до жодних відчутних результатів щодо зниження її рівня.

• Висновки

Усе вищевикладене дає можливість сформулювати висновок, згідно якого термінологія законодавства у сфері запобігання та протидії корупції є недосконалою та вимагає законодавчого перегляду. Акти законодавства апелюють такими термінами як «боротьба», «протидія», «запобігання» проявам корупції, однак офіційне їх дифініювання відсутнє. У зв’язку з чим, пропонуємо закріпити у чинному Законі України від 14.10.2014 року №1700-VII «Про запобігання корупції» трактування означених термінів.