МІЖНАРОДНА РЕТРОСПЕКТИВА РОЗВИТКУ СТАНДАРТІВ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ

Вступ. Не вимагає доказу теза про те, що корупція є негативним феноменом, що масово пронизує усі сфери як громадського, так і державного секторів не просто у двох, а значної кількості держав у всьому світі. Сучасне існування аналізованого явища є історично обумовленим та цілком закономірним.

Тисячоліттями корупційні дії або заохочувались, або ж заборонялись. Зрозуміло, що це здійснювалось у різний спосіб, різними уповноваженими суб’єктами та із застосуванням того інструментарію, який відповідав тодішнім потребам. Однак, слід розуміти, що корупція – це, в першу чергу, свідомий вибір кожного, незалежно активного чи пасивного характеру.

Наразі існує ціла низка фундаторних міжнародних актів – спеціалізованих та побічних, які стосуються окремих аспектів міжнародно-правового регулювання боротьби з корупцією у світі. Ініціаторами їх прийняття (союзного визнання проблеми та однакового, скооперованого їй протистояння групою держав світу) виступають органи ООН, ЄС, СНД, ОЕСР – тобто глобальні та регіональні міжнародні організації, а також міжнародні організації утворені за їх егідою.

Відповідно, в межах даної роботи здійснимо спробу проаналізувати міжнародні стандарти протидії корупції в ретроспективному аспекті.

• Огляд останніх досліджень

Міжнародні стандарти – це базис національного законодавства, запорука ефективної протидії явищу, яке на світовій арені визнається негативним та таким, що шкодить транснаціональним інтересам. В досліджуваній сфері багато чисельні науковці звертали свої наукові пошуки до заявленої нами для розгляду проблематики, зокрема це О. Вановская, В. Дейнека, О. Задорожній, О. Зінчук, М. Кармаліта, С. Клімова, Т. Ковальова, С. Петрашко, С. Рогульський, О. Розум, О. Сінчук, І. Шавло, Н. Шкуренко, С. Якимова, та інші. Однак, результати таких досліджень були дотичними чи суміжними до обраної нами тематики.

• Виклад основних положень

На міжнародній арені активне засудження всіх видів корупції, включаючи хабарництво, почалось із другої половини ХХ століття. Одним із перших документів в цій сфері є ухвалена 15 грудня 1975 року Резолюція Генеральної Асамблеї ООН 3514(XXX) «Заходи проти корупції, яка практикується транснаціональними й іншими корпораціями, їх посередниками та іншими причетними до цього сторонами». Зазначений документ закликає уряди всіх країн вжити на національному рівні всіх необхідних заходів щодо запобігання та протидії корупції, які вони вважатимуть доцільними, включаючи законодавчі. Така необхідність була обумовлена переходом до нового міжнародного економічного порядку, де діяльність транснаціональних корпорацій перебувала під пильним наглядом.

Даним документом пропонувалось запровадження на національному рівні системи моніторингу за діяльністю корпорацій, а також збір, обробка та міждержавний обмін інформацією щодо стану корупції в країнах. Аналітичним центром такої інформації визначався Центр ООН з транснаціональних корпорацій.

24 травня 1989 року Економічна і Соціальна рада ООН запропонувала восьмому Конгресу ООН з профілактики злочинності і поводження з правопорушниками і його підготовчим нарадам вивчити шляхи і засоби сприяння дотриманню Керівних принципів ефективного здійснення Кодексу поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку. Пропонувалось застосування положень даного акту до всіх посадових осіб з підтримання правопорядку, незалежно від їх відомчої належності з обов’язковою розробкою спеціалізованих національних кодексів, які вміщуватимуть норми необхідної поведінки таких осіб.

Причому Міжнародний кодекс поведінки державних посадових осіб як міжнародний документ ООН, був прийнятий 23 липня 1996 року й задекларував дуже важливе правило – державна посада, це посада, наділена довірою, яка передбачає зобов’язання діяти в інтересах держави. Такі особи повинні бути уважні, справедливі і неупереджені при виконанні своїх функцій і, зокрема, у своїх відносинах з громадськістю. Вони ніколи не надають будь-яку неправомірну перевагу будь-якій групі осіб або окремій особі, не допускають дискримінації щодо будь-якої групи осіб або окремої особи або не зловживають іншим чином наданими їм повноваженнями та владою.

У 1990 році, Восьмий Конгрес ООН в резолюції «Корупція у сфері державного управління» відзначив, що проблеми корупції в діяльності державної адміністрації мають всезагальний характер і їх пагубний вплив відчувається у всьому світі. Міжнародна спільнота схвильована транснаціональною корупцією і пропонує додати в національне законодавство кримінальну відповідальність за підкуп закордоном.

В той же час ухвалено «Практичні заходи боротьби з корупцією», де корупцію визначено як «порушення етичного (морального), дисциплінарного, адміністративного, кримінального характеру, що проявились у протизаконному використанні свого службового становища суб’єктом корупційної діяльності».

В главі І «Кримінальне законодавство» відзначалось, що термін «корупція» має швидше загальний характер і не є точним правовим терміном. «Найбільш явним проявом корупції є одержання хабара тією або іншою особою». Проявами корупції можуть бути й інші діяння, які не охоплюються поняттям хабарництва. Виходячи з подальшого змісту практичних заходів боротьби з корупцією, можна зробити висновок, що корупційними діяннями можуть визнаватись також «крадіжки, розкрадання та присвоєння державної власності з метою приватного використання», «зловживання посадовим становищем з метою неправомірного одержання окремих переваг, тобто будь-яке заплановане, передбачуване, необхідне або успішне отримання пільг у результаті необґрунтованого використання офіційного статусу та конфлікт інтересів – протиріччя між службовими обов’язками та особистими інтересами».

В документі окремо визначались найбільш важливі завдання для подолання корупції. Відповідно до нього уряди повинні:

• проаналізувати адекватність свого кримінального законодавства, включаючи процесуальні норми, з тим щоб реагувати на всі види корупції;
• розробити адміністративні та регулятивні механізми попередження корупції;
• встановити процедури виявлення, розслідування та засудження корумпованих посадових осіб;
• розробити правові положення для конфіскації коштів та майна, набутих у результаті корупції;
• вжити відповідних заходів до підприємств, причетних до корупції.

До речі, інший документ ООН (Довідковий документ про міжнародну боротьбу з корупцією) тлумачить поняття корупції як «зловживання державною владою для одержання вигоди в особистих цілях».

Окремо зазначимо, що Комітетом міністрів Ради Європи у листопаді 1996 року була ухвалена Програма дій проти корупції, а 16 грудня цього ж року Генеральною Асамблеєю була урочисто проголошено Декларацію Організації Об’єднаних Націй про боротьбу з корупцією і хабарництвом у міжнародних комерційних операціях.

Даний міжнародний документ з метою сприяння економічному і соціальному розвитку, охороні навколишнього середовища, сприяння укріпленню соціальної відповідальності приватних та державних корпорацій, а також боротьби з корупцією і хабарництвом та їх недопущення в усіх країнах вміщує необхідні умови для їх досягнення.

Таких умов передбачено 12, зокрема, необхідним вважалось наприклад:

1) забезпечувати ефективне застосування чинних законів та сприяти прийняттю законів з цією метою там, де їх не існує;

2) визнати давання хабарів іноземним державним посадовим особам кримінальним злочином, об’єктивною стороною якого є такі дії як:

a) пропозиція, обіцянка або передача будь-яких виплат, подарунків або інших благ, прямо або побічно, будь-якою приватною або державною корпорацією, в тому числі транснаціональною корпорацією, окремою особою якої-небудь держави будь-якій державній посадовій особі або обраному представникові іншої країни як неправомірної винагороди за виконання або утримання від виконання цією посадовою особою або представником своїх обов’язків у зв’язку з тією чи іншою міжнародною комерційною операцією;

b) вимога, прийняття або отримання, прямо або опосередковано, будь-якою посадовою особою або обраним представником будь-якої держави виплат, подарунків або інших благ у будь-якої приватної або державної корпорації, в тому числі транснаціональної корпорації, або окремої особи з іншої країни як неправомірної винагороди за виконання або утримання від виконання цією посадовою особою або представником своїх обов’язків у зв’язку з тією чи іншою міжнародною комерційною операцією;

3) розробити або застосовувати стандарти і методи обліку не допущення корупції, хабарництва і пов’язаних з ними протиправних дій та вести боротьбу з ними, та інші.

У межах даного акту була здійснена спроба розмежування таких термінів як «корупція», «хабарництво», «неправомірна вигода», «незаконне збагачення». Однак більшою точністю відрізняється від попереднього документа Американська конвенція проти корупції, прийнята на третій пленарній сесії 29 березня 1996 року. Зокрема, статтею 6 цієї Конвенції визначено, що актами корупції є:

а) спроба отримання або отримання, прямо чи опосередковано, урядовим чиновником або особою, які здійснюють публічні функції, будь-яких предметів грошової вартості, а також іншої користі, такої, як подарунок, послуга, обіцянка або перевага для себе або іншої особи чи організації в обмін на будь-яку дію або бездіяльність під час здійснення ним публічних функцій;

б) пропозиція або надання, прямо або опосередковано, урядовому чиновникові або особі, які здійснюють публічні функції, предметів грошової вартості, а також іншої користі, такої, як подарунок, послуга, обіцянка або перевага для себе або іншої особи чи організації, в обмін на будь-яку дію або бездіяльність під час здійснення ним публічних функцій;

в) будь-яка дія або бездіяльність при виконанні своїх обов’язків урядовим чиновником або особою, які здійснюють публічні функції, з метою незаконного отримання прибутку для себе або іншої сторони;

г) шахрайське використання або приховування майна, отриманого внаслідок вчинення одного з актів, на який було посилання у даній статті;

д) участь як основний виконавець, співучасник, підмовник, посібник або співучасник після скоєння, або у будь-який інший спосіб, у скоєнні або замаху на скоєння, також у посібництві або зговорі з метою скоєння одного з актів, на який було посилання у цій статті.

У свою чергу, Рамкова Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти організованої злочинності від 21.07.1997р. вказує на те, що корупція є одним із трьох основних засобів (два інші – насильство і залякування), які дають можливість ватажкам організованій злочинності отримувати прибуток, контролювати території, зовнішні та внутрішні ринки, продовжувати свою злочинну діяльність і проникати в легальну економіку.

За матеріалами Багатогалузевої групи з проблем корупції, проект даної Конвенції під корупцією передбачав таку поведінку як давання або отримання хабарів, у яку втягнені особи, наділені повноваженнями в державному чи приватному секторах, і яка порушує обов’язки, що випливають з їх статусу державного службовця, приватного працівника чи незалежного агента, і спрямована на отримання будь-яких незаконних вигод для себе або для інших осіб.

Надалі, у листопаді 1997 року та у травні 1998 року прийняті резолюції, які обумовили укладення часткової та розширеної угоди про створення «Групи держав проти корупції (ГРЕКО)», що спрямовуватиме свою діяльність на розширення можливостей її членів у галузі боротьби із корупцією шляхом здійснення контролю за виконанням ними своїх зобов’язань у цій галузі.

5 травня 1998 року прийнято Статут Групи держав по боротьбі з корупцією (GRECO) метою діяльності якої є удосконалити компетентність її членів в боротьбі з корупцією для вжиття заходів через динамічний процес спільного оцінювання методів проведення та однакового впливу згідно з їхніми зобов’язаннями в цій сфері. Для цього Група спостерігає за дотриманням Керівних принципів боротьби з корупцією, які прийняті Комітетом міністрів Ради Європи 6 листопада 1997 року та за впровадженням міжнародних законодавчих документів, прийнятих відповідно до Програми дій боротьби з корупцією.

Зазначаючи про двадцять принципів боротьби з корупцією необхідно уточнити, що Комітетом міністрів Ради Європи в 101-й сесії наголошено, що боротьба проти корупції повинна бути мультидисциплінарною та з кооперованою.

Відповідною Резолюцією №R(97) 24 визначено 20 основних засад, як така діяльність повинна реалізовувати на національному рівні, зокрема необхідно:

1) проводити ефективні заходи для запобігання корупції та, в зв’язку з цим, піднімати суспільне розуміння і просування етичної поведінки;

2) гарантувати визнання національної та міжнародної корупції кримінально караним діянням;

3) гарантувати, що ті, хто відповідає за запобігання, розслідування, судове переслідування і судове рішення по випадки корупції, є незалежними й автономними;

4) забезпечувати відповідні заходи для конфіскації і позбавлення доходів в результаті випадків корупції;

5) забезпечувати відповідні заходи, щоб запобігти тиск на юристів, які займаються викриванням корупції, та інші.

GRECO здійснює моніторинг всіх своїх держав-членів на рівній основі за допомогою процесів взаємної оцінки та тиску з боку інших держав-членів. Всі держави без винятку беруть участь в процедурі оцінювання та виконання. Процес моніторингу Групи складається із:

1) горизонтального оцінювання (всі держави оцінюються під час раундів оцінки), що завершується наданням рекомендацій щодо необхідних законодавчих, інституційних та практичних реформ;

2) процедури виконання, метою якої є надання оцінки заходам, яких держави вживають для імплементації рекомендацій.

Розглянемо також Кримінальну конвенцію про боротьбу з корупцією та Цивільну конвенцію про боротьбу з корупцією, які були прийняті Радою Європи у 1999 році.

У зв’язку з тим, що Програма дій проти корупції спонукає до скоординованого визнання злочинів, пов’язаних із корупцією, злочинними, посилення співробітництва у галузі переслідування осіб, які підозрюються у вчиненні таких злочинів, а також створення ефективного механізму для подальших дій на рівних засадах постала необхідність у якнайскорішому укладенні кримінальної конвенції.

У Главі II передбачено заходи, яких необхідно вжити на національному рівні, зокрема це встановлення кримінальної відповідальності за:

1) дачу хабара національним державним посадовим особам чи його одержання зазнаними особами або членом будь-якого національного представницького органу, який здійснює законодавчі або виконавчі повноваження;

2) хабарництво посадовою особою будь-якої іншої держави чи членом будь-якого представницького органу, який виконує законодавчі або виконавчі функції у будь-якій іншій держав;

3) дача хабара у приватному секторі, тобто особі, що обіймає керівні посади у приватних підприємствах або працює на них у будь-якій якості та навпаки – відповідальність за його одержання зазначеними особами;

4) зловживання впливом, відмивання доходів, отриманих від злочинів, пов’язаних із корупцією, виписування чи використання рахунку або будь-якого іншого облікового документа чи запису, що містить недостовірну чи неповну інформацію, незаконне неоформлення запису про сплату, тощо.

При чому, окремо визначається співучасть, імунітет, юрисдикція та необхідність запровадження відповідальності юридичних осіб за зазначені злочини. А контроль за виконанням цієї Конвенції Сторонами здійснює Група держав проти корупції.

Зазначаючи про Цивільну конвенцію про боротьбу з корупцією необхідно уточнити, що необхідність її прийняття була обумовлена тим, що цивільно-правові засоби отримання компенсації за шкоду, заподіяну внаслідок корупційних дій не мали свого прямого закріплення в міжнародних документах. Для цілей цієї Конвенції «корупція» означає прямі чи опосередковані вимагання, пропонування, дачу або одержання хабара чи будь-якої іншої неправомірної вигоди або можливості її отримання, які порушують належне виконання будь-якого обов’язку особою, що отримує хабара, неправомірну вигоду чи можливість мати таку вигоду, або поведінку такої особи. Документ містить ряд рекомендацій, необхідних для вжиття на національному рівні задля правового захисту осіб, яким заподіяно шкоду внаслідок корупційних дій. Як і в попередньо аналізованому документі контроль за виконанням цієї Конвенції Сторонами здійснює Група держав проти корупції.

Зважаючи на все вищенаведене, першим глобальним документом в досліджуваній сфері багато науковців вважає Конвенцію Організації Об’єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 р., яка спрямована на сприяння вжиттю й посиленню заходів на більш ефективне й дієве запобігання корупції та боротьбу з нею, оскільки вона заклала основи універсальної системи боротьби з корупцією. Вважається, що ця Конвенція має значний міжнародний вплив, оскільки її підтримують як міжнародні організації та спеціалізовані установи системи ООН такі, як Світовий банк, Міжнародний валютний фонд, так і уряди більшості держав світу. В основу Конвенції органічно покладено дві ключові засади: заходи щодо запобігання корупції та боротьба із цим явищем. Аналізована Конвенція встановлює зобов’язання щодо визнання кримінальними злочинами окремі діяння, вжиття превентивних заходів у державному і приватному секторах, налагодження міжнародного співробітництва у розслідуванні та правозастосуванні, вжиття заходів технічної підтримки, а також містить положення про повернення активів. На сьогодні цей документ являє собою так званий базис для приведення національного законодавства кожної держави-учасниці у відповідність з загальновизнаними методами та заходами щодо попередження та протидії корупції.

Водночас в ЄС важливим кроком у протидії корупції стало видання Європейською Комісією Комюніке від 28.05.2003 про комплексну політику Європейського Союзу щодо протидії корупції. У ньому було визначено основні засади боротьби з корупцією в ЄС, окреслено принципи вдосконалення протидії корупції в нових країнах-членах, країнах-кандидатах третіх країнах. Окрім цього, Рада Європейського Союзу видала Рамкове рішення «Про боротьбу з корупцією в приватному секторі» №568 від 22.07.2003, у якому визначила поняття «активної» та «пасивної» корупції, встановила санкції за вчинення такого роду злочинів.

Ще однією платформою співробітництва у сфері запобігання та протидії корупції є Організація економічного та соціального розвитку (ОЕСР) і, зокрема, її Антикорупційна мережа для Східної Європи та Центральної Азії. У рамках роботи ОЕСР у 2003 році представниками урядових делегацій Вірменії, Азербайджану, Грузії, Російської Федерації, Таджикистану та України схвалено Стамбульський план дій по боротьбі з корупцією Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії ОЕСР. Основними принципами Стамбульського плану дій є розвиток ефективної і прозорої системи державної служби, посилення боротьби з хабарництвом та забезпечення чесності в бізнесі, підтримка активної участі громадськості у реформах.

Наостанок зазначимо й про такий міжнародний документ як Модельний закон «Основи законодавства про антикорупційну політику» прийнятий на двадцять другому пленарному засіданні Міжпарламентської Асамблеї держав-учасниць СНД постановою №22-15 від 15 листопада 2003 року. У розумінні даного акту, корупція – це підкуп (отримання або давання хабара), будь-яке незаконне використання особою свого публічного статусу, поєднане з отриманням вигоди (майна, послуг або пільг і / або переваг, в тому числі немайнового характеру) як для себе, так і для своїх близьких всупереч законним інтересам суспільства і держави, або незаконне надання такої вигоди зазначеній особі.

Зрозумілим є те, що перераховані акти – це тільки частина загального масиву міжнародної нормативно-правової бази у сфері протидії та запобігання корупції. Окрім зазначених вагоме значення мають й Конвенція Ради Європи про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом, та про фінансування тероризму від 16.05.2005, Резолюція Економічної та Соціальної Ради ООН під назвою Бангалорські принципи поведінки суддів від 27 липня 2006 р. №2006/23, Рекомендація СМ/Rес (2010) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов’язки, ухвалена Комітетом Міністрів Ради Європи 17 листопада 2010 р., Резолюція №1943 (2013) Парламентської асамблеї Ради Європи «Корупція як загроза верховенству права», та багато інших.

•  Висновки

Усе вищевикладене дає можливість сформулювати висновок, згідно якого на міжнародній арені активне засудження всіх видів корупції, включаючи хабарництво, почалось із другої половини ХХ століття і на початку зародження міжнародно-правових механізмів протидії корупції, її існування визнавалась виключно в сфері транснаціонального бізнесу, і з плином часу в світі починаються обговорення корупції й в державному управлінні.

У глобальному сенсі корупція як транснаціональне соціально-правове явище – це:

• по-перше, різновид поведінки осіб, що мають особливий статус (зокрема у сфері прийняття окремих рішень, що мають правові наслідки), у якій інтереси такої особи займають привілейоване становище над суспільними чи державними;
• по-друге – це спаплюжена ідеологія суспільства, яка дозволяє всупереч нормам закону вчиняти, допускати вчинення чи заохочувати неетичну та протиправну поведінку уповноважених осіб.

В узагальненому значені, це всеохоплююче явище, до складу якого входять прояви будь-якого зловживання особливим статусом з однієї сторони, а з іншої – спонукання та активні дії до їх втілення іншими зацікавленими особами. Тобто це двосторонній взаємозв’язок, симбіоз потреб і вигод. Найвищим корупційним проявом є хабарництво, яке у будь-якому разі має бути кримінально карним на ряду із зловживання впливом, відмиванням доходів, отриманих від злочинів, пов’язаних із корупцією та фінансових махінацій.