КОРУПЦІЙНИЙ ЧИННИК ЯК ДЕСТАБІЛІЗАЦІЙНИЙ ЕЛЕМЕНТ НА ШЛЯХУ ДО ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ

Європейська інтеграція – ключовий пріоритет зовнішньої політики України, який передбачає проведення системних реформ в усіх сферах відповідно до норм та стандартів Європейського Союзу.

Однією з основних проблем в досліджуваному аспекті та такою, що має принципове значення для ЄС – системна корупція в публічному та приватному секторах в Україні. Це всеохоплююче явище, яке пронизує все суспільство, загрожує національній безпеці, реально протистоїть конституційному і суспільному ладу, та є однією з причин зростання в Україні «тіньової» економіки. Вона проникає у владні інституції, залучаючи у свої ряди окремих політичних і громадських діячів. Корупційні прояви уражають всі сфери суспільного життя, призводять до поширення організованої злочинності, створюють соціальне напруження, породжують у населення зневіру у здатність влади здійснити організаційні та практичні заходи щодо подолання системної кризи й відродження України.

 З огляду на зазначене, актуальність дослідження корупції, як однієї із перепон на шляху до становлення України повноцінним членом ЄС не потребує додаткового обґрунтування.

 Відповідно, метою даної роботи є аналіз результативності сформованої антикорупційної політики України та реальний стан виконання ряду вимог ЄС до України, поставлених у рамках Угоди про асоціацію, де остання взяла на себе зобов’язання по вирішенню проблем в досліджуваній сфері.

• Огляд останніх досліджень

 Корупцію, як системне явище та гальмівний чинник на євроінтеграційному шляху України досліджувало багато вчених як вітчизняних, так й іноземних. Зокрема, це А. Волошенко, М. Глотов, Т. Грек, М. Дем’яненко, Є. Невмержицький, О. Онищук, І. Пятак, О. Снігерьов, І. Яцків, та багато інших. Однак їх напрацювання стосувались дотичних та суміжних актів заявленої до розгляду нами проблематики.

• Виклад основних положень

 На вкрай загрозливі масштаби корупції прямо констатовано у нещодавніх офіційних документах основних міжнародних партнерів України. Так, Парламент ЄС у резолюції від 17 липня 2014 року (2014/2717 (RSP) після підписання Угоди про асоціацію з Україною констатував, що в Україні «широко розповсюджена корупція та наявна колосальна тіньова економіка» (пункт 19. У резолюції від 15 січня 2015 року (2014/2965 (RSP)) Парламент ЄС висловив позицію, що антикорупційна стратегія, основною метою якої є нульова терпимість до корупції, вкрай необхідна Україні, і закликав українську владу вжити заходів щодо «викорінення системної корупції» (пункт 13). У 2017 році ПАРЄ у своїй Резолюції 2145 (2017) продовжує оцінювати корупцію в Україні, як «широко розповсюджену» та висловлює з цього приводу особливу занепокоєність.

 У ряді вимог ЄС до України у рамках Угоди про асоціацію, остання зобов’язана вирішити низку проблеми в досліджуваній сфері. Здійснимо спробу розкрити зазначене детальніше.

 По-перше, необхідно було оновити національні антикорупційні стратегії та державні програми з її виконання.

 Наразі нові засади державної антикорупційної політики в Україні, передбачені Законом України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014 – 2017 роки». З метою їх імплементації, а також належного впровадження нового базового антикорупційного законодавства, зокрема Законів України «Про запобігання корупції» та «Про Національне антикорупційне бюро України», Кабінет Міністрів України затвердив Державну програму щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційну стратегію) на 2015 – 2017 роки.

 Метою даного акту було створення системи запобігання корупційним проявам на основі нових засад формування та реалізації антикорупційної політики, періодичний перегляд та забезпечення відповідності актуальним корупційним викликам і загрозам. Серед очікуваних результатів планувалось досягти наступних результатів:

1) Національне агентство з питань запобігання корупції (далі – НАЗК) утворене та забезпечує ефективне виконання покладених на нього функцій у сфері антикорупційної політики;

2) формування антикорупційної політики здійснюється на основі аналізу якісних даних про корупцію;

3) моніторинг реалізації антикорупційної політики здійснюється системою уповноважених органів (Верховна Рада України, Національна рада з питань антикорупційної політики при Президентові України, Агентство), що забезпечує ефективне і своєчасне коригування антикорупційної політики;

4) громадськість активно залучається до формування, моніторингу та реалізації антикорупційної політики.

 Однак, строк дії даної Антикорупційної стратегії завершується і, згідно з висновками підготовленого НАЗК Аналітичного звіту про її виконання, лише дві третини передбачених заходів було виконано.

 В загальному протягом 2014 – 2015 років прийнято ряд антикорупційних законів, у тому числі відбулось запровадження системи електронних закупівель, електронної системи декларування майна, доходів, видатків та зобов’язань фінансового характеру, відкриття державних реєстрів щодо інформації про кінцевих бенефіціарних власників. У 2014 році прийнято Закон України «Про прокуратуру», у червні 2016 році – Закон України «Про судоустрій і статус суддів», у грудні 2016 року – Закон України «Про Вищу раду правосуддя». Також утворено ряд державних органів, діяльність яких спрямована на подолання корупції, зокрема окрім згаданого вище НАЗК, це Національне антикорупційне бюро України (далі – НАБУ), Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру. Проте не всі зазначені органи своєчасно отримали задовільне матеріальне і кадрове забезпечення та розпочали роботу.

 Відповідно, не вбачаючи на окремі позитивні здобутки, в Україні не повністю завершено формування законодавчої та інституційної основи для розроблення та реалізації антикорупційної політики. Саме тому Уряд схвалив проект Закону України «Про Антикорупційну стратегію на 2018-2020 роки» розроблений НАЗК з метою визначення комплексу заходів, спрямованих на зменшення рівня корупції в Україні та подальше просування антикорупційних ініціатив у державі. Проте офіційно даний акт в законну силу не вступив та перебуває в стані корегування.

 Наступна вимога – забезпечення функціонування НАЗК та посилення інституційної його спроможності щодо перевірки електронних декларацій осіб, уповноважених на здійснення функцій держави та місцевого самоврядування.

 НАЗК як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, було утворено постановою Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 року №118. З огляду на правову природу та обсяг компетенції в системі державних органів України НАЗК відведено роль превентивної антикорупційної інституції, відповідальної за формування та моніторинг реалізації антикорупційної політики в державі, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, здійснення фінансового контролю за майновим станом публічних службовців та моніторингу їх способу життя, державне фінансування політичних партій та реалізацію інших, визначених Законом України «Про запобігання корупції» та міжнародними зобов’язаннями України, превентивних антикорупційних механізмів, у тому числі забезпечення ведення Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення.

 Однією з головних причин критики діяльності НАЗК стали проблеми із системою електронного декларування. НАЗК має вести реєстр декларацій, перевіряти їх, а результати направляти в правоохоронні органи. Фактично, в розпорядженні органу – один з найпотужніших антикорупційних інструментів, створених реформою. Однак 2 роки НАЗК не могло забезпечити ефективної перевірки декларацій.

 Українські чиновники повинні були подати свої е-декларації за 2016 р. до 1 квітня 2017 р. але в березні 2017 р. багато чиновників скаржились, що не можуть заповнити Е-декларації на сайті НАЗК, оскільки Єдиний державний реєстр декларацій працював невправно. Тобто у 2016 р. з незрозумілих причин там відмовились від автоматичної перевірки. Два наступні роки всі перевірки відбувались в ручному режимі – за 2017-18 р. прийнято 615 рішень, або 0,03% з усіх поданих декларацій. А вже з початку 2019 року затверджено результати 1474 повних перевірок декларацій, з яких 989 відібрані автоматичною Системою.

 Прес-служба НАЗК запевнює, що Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування працює без збоїв і всі подані декларації мають відображатись у реєстрі. Однак, як приклад, громадськістю все зафіксовано факт відсутності цьогорічної декларації глави правління Укрпошти (Ігоря Смілянського).

 Окрім зазначеного, НАЗК має й інші «слабкі місця», зокрема:

• на законодавчому рівні не вирішено питання забезпечення йому належного доступу інформації, необхідної для реалізації його повноважень;
• відсутність автоматизованого доступу до Спадкового реєстру, Єдиного реєстру довіреностей і Реєстру актів цивільного стану;
• відсутність затвердженої антикорупційної стратегії на 2018 – 2020 роки;
• незадовільний стан наповнення державних реєстрів та баз даних, в тому числі відсутність у державних реєстрах та базах даних повної інформації, необхідної для автоматизованої перевірки зазначених у деклараціях відомостей;
• відсутність територіальних органів та ін.

 До речі, за результатами опитування 184 респондентів, з яких 80 % є представниками міжнародних компаній у 2017 році, 36 % опитуваних вважають, що рівень корупції знизився за останній рік (у 2016 році таких було 47%). НАБУ, на думку більшості опитаних, є «антикорупційним чемпіоном» у 2017 році. Половина респондентів вважає запуск електронних декларацій найбільшим успіхом в антикорупційній боротьбі за останній рік.

 Ще однією вимогою для України була проголошена необхідність у внесені змін до законодавства щодо права НАБУ знімати інформацію з каналів зв’язку.

 Постановою Кабінету Міністрів України 2 березня 2016 року Уряд включив НАБУ до переліку державних органів, яким надано право здійснювати розроблення, виготовлення, реалізації та придбання спеціальних технічних засобів для зняття інформації з каналів зв’язку, інших засобів негласного отримання інформації. Постанова прийнята для забезпечення належного виконання завдань, покладених на НАБУ. Документом вносяться зміни у перелік суб’єктів, які можуть бути державними замовниками розроблення, виготовлення та придбання спеціальних технічних засобів для зняття інформації з каналів зв’язку, інших засобів негласного отримання інформації.

 Водночас прийнята постанова Кабміну не вирішує питання щодо можливості НАБУ самостійно знімати інформацію з каналів зв’язку. Виключне право на зняття інформації з каналів зв’язку до кінця 2019 року відповідно до ст. 263 Кримінального процесуального кодексу України мали Національна поліція та органи безпеки. Бюро отримувало інформацію з каналів зв’язку, користуючись можливостями Служби безпеки України. І тільки 4 жовтня зазначеного року внесено зміни в ст. 263 Кримінального процесуального кодексу, згідно з якими НАБУ і Державне бюро розслідувань будуть уповноважені знімати інформацію з транспортних телекомунікаційних мереж, що фактично є правом на прослуховування.

 Наступна вимога – підвищити рівень кваліфікації вищих посадових осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування з питань запобігання та протидії корупції.

 Здебільшого така діяльність регламентується спеціалізованими професійними програмами підвищення кваліфікації, які розробляються з метою формування у працівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування навичок запобігання і протидії корупційним правопорушенням. За інформацією, що міститься в Національній доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики у 2018 році протягом зазначеного року вищезгадані суб’єкти брали участь у навчаннях та тренінгах, ознайомчих заходах та семінарах, організованих як НАЗК, так і в заходах, організованих фахівцями з питань запобігання та протидії корупції країн Європи, Азії, а також представниками міжнародних організацій, як в Україні, так і за кордоном.

 Остання нагальна модернізація стосувалась ухвалення законодавства щодо Вищого антикорупційного суду України (далі – ВАС) та забезпечення його повноцінної роботи.

 Зокрема 7 червня 2018 року Верховною Радою України прийнято Закон України №2447-VIII «Про Вищий антикорупційний суд», який набрав чинності 14 червня 2018 року, крім підпункту 3 пункту 2 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2447-VIII (зміни до КПК України), який набирає чинності з дня початку роботи ВАС. Відповідно до рекомендацій Transparency International Україна на 2018 рік ухвалений Закон в цілому відповідає рекомендаціям Венеціанської комісії і передбачає ключову роль міжнародних експертів у доборі суддів, а також для малої приватизації, оренди комунальної нерухомості та вагонів «Укрзалізниці в продажах почали використовувати систему ProZorro».

 Завданням даного суду є здійснення правосуддя відповідно до визначених законом засад та процедур судочинства з метою захисту особи, суспільства та держави від корупційних і пов’язаних із ними злочинів та судового контролю за досудовим розслідуванням цих злочинів, дотриманням прав, свобод та інтересів осіб у кримінальному провадженні, а також вирішення питання про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави у випадках, передбачених законом, у порядку цивільного судочинства.

 Загалом існування ВАС – це іспит для України. Його створення тривало більше трьох років. У Меморандумі про взаєморозуміння між Україною та Європейським Союзом, ратифікованому Законом № 2613­VIII від 8.11.2018 р. підхід до визначення часу початку роботи ВАС був дещо м’якшим, позаяк не передбачав прив’язки до конкретних місяця і року. Завдяки створенню необхідних правових та організаційних умов у період з 2 серпня 2018 р. по 6 березня 2019 р. відбувся конкурс, результатами якого стало направлення Вищою кваліфікаційною комісією суддів рекомендацій щодо кандидатів на посади суддів до Вищої ради правосуддя. Після цього (18 березня) Вища рада правосуддя внесла Президенту України подання про призначення суддів. А 11 квітня 2019 р. Президент України видав укази № 128/2019 і № 129/2019, якими призначив на посади суддів та Апеляційної палати цього суду. Проте, саме по собі призначення суддів ще не завершило процес його створення.

 Збори суддів ВАС 7 травня 2019 року ухвалили рішення про початок роботи установи 5 вересня. Річ у тому, що станом на дату проведення зборів не було сформованого апарату, працівники якого б могли забезпечити прийняття проваджень для їх розгляду суддями.

 Водночас, деякі рекомендації залишилися не виконаними, зокрема не підвищилася роль громадськості у процесі перевірки кандидатів на посади суддів. Конкурс для суддів проводився за участю Громадської ради міжнародних експертів замість громадської ради доброчесності. До складу першої увійшло 6 міжнародних експертів, які мали бездоганну ділову репутацію.

• Висновки

 Усе вищевикладене дає можливість сформулювати висновок, згідно якого сучасний стан виконання зобов’язань України по запобіганню та протидії корупції в Україні є задовільним, що обумовлюється, перш за все, відсутністю стратегічного планування в даній сфері, позаяк відсутність затвердженої антикорупційної стратегії на 2018 – 2020 роки якнайкраще розкриває зазначене. Активізація викорінення системної корупції почалась тільки зараз, наприкінці 2019 року. І це не зважаючи на те, що Угода про асоціацію офіційно набула чинності з 1 вересня 2017 року.

 Вимоги ЄС до України, поставлені у рамках зазначеної Угоди, у досліджуваній сфері, в цілому реалізуються, однак якість таких дій є дещо сумнівною. Допоки українська спільнота буде пасивно реагувати на корупційні прояви, уповноважені суб’єкти будуть діяти в рамках обмежених спроможностей та в умовах, що не відповідають стандартам європейського законодавства – чекати позитивних зрушень марно.