АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС СУБ’ЄКТІВ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ У СФЕРІ ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ: ТЕОРЕТИЧНА ТА ПРАКТИЧНА СУТНІСТЬ

Вступ. Неоднозначність наукових і законодавчих варіацій інтерпретації терміна «адміністративно-правовий статус» спонукає науковців до нових наукових пошуків, основна мета яких полягає в з’ясуванні основних функціональних спроможностей та меж владного простору конкретного публічного суб’єкта в площині вирішення суспільно-державних відносин різнорідного походження, в тому числі й у сфері запобігання та протидії корупції.

З розумінням того, що публічна адміністрація у сфері запобігання та протидії корупції в Україні – це цілісне правове симбіотично-взаємозалежне утворення, яке має чітко розподілені функції між суб’єктами її структури, класифікаційна градація таких суб’єктів може бути представлена, зокрема, в такому вигляді:

1) носії політичної волі – Президент України, фракції політичних сил у Верховній Раді України, Комітет Верховної Ради України з питань запобігання та протидії корупції, Кабінет Міністрів України, Національна рада з питань антикорупційної політики при Президенті України;

2) антикорупційні органи – Національне агентство України з питань запобігання корупції (НАЗК), Національне антикорупційне бюро України (НАБУ), Державне бюро розслідувань (ДБР), Спеціалізована антикорупційна прокуратура (САП) і Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА), Вищий антикорупційний суд України (ВАС);

3) спеціально уповноважені органи у сфері протидії корупції – органи прокуратури та Національної поліції, НАЗК, ДБР, АРМА;

4) реалізатори антикорупційної політики – державні органи, їх підпорядковані органи на який покладено обов’язок виконання конкретного антикорупційного заходу; підприємства приватного сектору, а також окремі громадяни чи їх об’єднання – за згодою;

5) формувачі антикорупційної політики – НАЗК та Кабінет Міністрів України;

6) суб’єкти, які залучаються до процесу формування антикорупційної політики – Національна рада з антикорупційної політики при Президенті України, Міністерство юстиції України, НАЗК, ДБР, АРМА, Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики, Антикорупційна ініціатива Європейського Союзу в Україні, Міністерство закордонних справ Данії, Програма розвитку ООН, Transparency International Ukraine, ЕЙДОС (центр політичних студій та аналітики), Міжнародний фонд «Відродження», та інші;

7) учасники антикорупційних програм – Міністерство охорони здоров’я України, Міністерство енергетики та захисту довкілля України, Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство соціальної політики України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство культури, молоді та спорту України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство та Комітет цифрової трансформації України, Фонд державного майна України, Державна аудиторська служба України, Державна служба України з безпеки на транспорті, Державна авіаційна служба України, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру;

8) громадяни та об’єднання громадян – Громадська Правозахисна організація «Права людини», Центр політико-правових реформ, Transparency International Україна, Центр політичних студій та аналітики «Ейдос», Центр Протидії Корупції, Група «Антикорупційна реформа» Реанімаційного пакету реформ, та інші;

9) міжнародні незалежні експерти та організації – Карлос Кастресана (Carlos Castresana), Джовані Кеслер (Giovanni Kessler), USAID, Transparency International, та інші.

 Відповідно, її структуру складають:

1) публічні органи влади, їх структурні підрозділи та делеговані ними представники;

2) приватні особи та структури громадського спрямування;

3) представники міжнародних інституцій.

Саме тому, в межах даного дослідження, здійснимо спробу з’ясувати теоретичну та практичну сутність концепту «адміністративно-правовий статус» в контексті означеної публічної адміністрації.

• Огляд останніх досліджень

В умовах глобальних трансформацій доктрини адміністративного права, перепрофілювання її до умов сьогодення, де сервісність, як провідна ознака діяльності держави активізувались наукові дослідження у сфері адміністративно-правового статусу суб’єктів, які адмініструють основні сфери життєдіяльності держави та суспільства. Серед низки вчених, чиї праці були присвячені даній проблематиці, слід виділити таких як В. Авер’янов, С. Алексеев, О. Алтуніна, Н. Витрук, О. Гумін, В. Гуцул, А. Зубко, С. Ківалов, В. Колпаков, Б. Лазарев, О. Мещерякова, С. Погребняк, Є. Пряхін, М. Рівіс, Я. Савицький, С. Стеценко, Ю. Тихомиров, О. Харитонова, М. Шиленко, Д. Шульц, та інші.

Однак до системного аналізу адміністративно-правового статусу суб’єктів, які залучені до процесу подолання та запобігання корупції їх наукові пошуки звернені не були, а стосувались загальних чи суміжних їй аспектів.

• Виклад основних положень

Перш ніж безпосередньо перейти до аналізу зазначеної проблематики вважаємо за необхідне означити предметну сферу адміністративного права, оскільки як зазначено вище, в умовах сьогодення існує необхідність переосмислення окремих категорій адміністративної науки зокрема, та юридичної загалом.

Загальновідомим є поділ права на публічне і приватне. Воно є багатоаспектним вченням, яке має як суто теоретичну, так і практичну цінність. У теоретичному аспекті він являє собою класифікацію концептуального порядку, що стосується самих засад права, його місця і ролі в житті людей, його визначальних цінностей. Публічне і приватне право характеризують як якісно різні галузі правового регулювання, два різних «юридичних континенти», дві різні «юридичні галактики», свого роду юридичні Монтеккі і Капулетті.

Однак, предмет адміністративного права і в дореволюційні часи, у радянський період і на сьогодні був і залишається одним із найбільш складних теоретико-методологічних та практичних питань цієї галузі публічного права. І це не випадково: досліджуючи (у широкому сенсі) проблематику діяльності влади, її проявів, взаємин із громадянами, адміністративне право певною мірою, маючи певний кістяк, сформульований у XIX столітті, «приречене» на часті зміни (модернізацію, оновлення) свого предмету. Зокрема перехід від моделі тоталітарного управління до визнання благ, цінностей та потреб людини як пріоритету державної політики викликав необхідність реалізації врегулювальних процесів не тільки з боку держави, а й за допомогою інших, недержавних інституцій.

Поза як, для сучасного українського адміністративного права визначення предмета носить принциповий характер. Його встановлення відповідно до сучасних реалій державотворення є важливим кроком оновлення адміністративно-правових інституцій і об’єктивного висвітлення їх ролі у поглиблені процесів формування правової держави і громадянського суспільства. Воно має вирішальне значення для конкретизації детермінантних чинників виокремлення галузі у системі права, консолідації відповідного нормативного матеріалу, систематизації суспільних відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами.

Наразі домінує наукова концепція, згідно якої предмет адміністративного права слід розглядати дуалістично, оскільки його розвиток повністю витіснив радянський концепт управлінських відносин та передбачає поєднання владно-розпорядчих дій та сервісності держави.

Саме тому, цілком закономірно, що в доктрині адміністративного права все частіше зустрічаємо такі категорії як «адміністрування», «публічне адміністрування» або ж «адміністративно-правове забезпечення» (на заміну термінам державне регулювання чи управління) галузі чи сфери певного зобов’язання держави, а також такі категорії як «публічна адміністрація» та, відповідно, «адміністративно-правовий статус публічної адміністрації».

Зокрема, щодо останнього необхідно уточнити, що це сукупний термін, який з-поміж власних специфічних особливостей наділений низкою ознак, що мають похідний характер. Відтак, з метою визначення поняття досліджуваного концепту у сфері запобігання та протидії корупції, вважаємо за доцільне першочергово з’ясувати термінологічні та сутнісні характеристики категорій, від яких він походить.

У загальному розумінні під статусом (від латинського status – положення, становище) розуміється правове положення (сукупність прав і обов’язків) фізичної чи юридичної особи. Це абстрактний багатозначний термін; у загальному значенні означає сукупність стабільних значень параметрів об’єкта або суб’єкта.

Власне від зазначеного терміну похідним є такий юридичний концепт як правовий статус, у який означена наука вкладає своє трактування. При чому залежно від різновидів суб’єктів правовий статус може містити досить широкий спектр правових характеристик. Аналіз значної кількості літератури з теорії держави та права, конституційного права свідчить, що термін «правовий статус» вживається переважно щодо таких категорій, як «людина», «громадянин», «іноземець», «особа без громадянства», «державний службовець», тобто позначає статус (становище) фізичної особи. Щодо юридичних осіб (у тому числі органів державної влади) вживається термін «компетенція», який за значенням має бути тотожним терміну «правовий статус».

Слід також додати, що деякі науковці відстоюють позицію про доцільність розмежування понять «правовий статус» і «правове положення». Так, М. Вітрук, відокремлюючи правове положення від правового статусу, характеризує положення як більш широке поняття та наводить такі його елементи: правовий статус, громадянство, правосуб’єктність, юридичні гарантії. Він стоїть на тому, що правове положення – це узагальнена категорія, яка розкриває всі елементи закріпленого в праві стану особи, що перебувають між собою у визначених зв’язках і в соціальному сенсі зумовлені тим місцем, яке особа займає в системі суспільних відносин. За думкою О. Харитонової, навпаки – правовий статус асоціюється зі стабільним правовим станом суб’єкта, а правове положення змінюється залежно від правовідносин, у яких він бере участь. Окремо слід зауважити про існування ще однієї окремої думки щодо аналізованої проблематики: категорія «правовий статус» стосується особи, тоді як «правове становище» – публічного органу влади.

У свою чергу, похідним від аналізованого терміна є галузевий концепт даного явища – адміністративно-правовий статус, який у теорії також розкривається через характеристику його елементів або через компетенцію конкретно взятого суб’єкта публічної адміністрації.

Причому суттєвою проблемою в цьому аспекті є визначення саме елементного складу єдиної сукупності, яка й відбиває шукану істинність.

Зокрема Є. Пряхін та О. Гумін вважають, що до елементів адміністративного статусу слід віднести правосуб’єктність, права, обов’язки та юридичну відповідальність; Ю. Тихомиров до елементів правового статусу державних органів відносить: мету; порядок утворення і функціонування державних органів; основні завдання; форми відносин з іншими ланками державного апарату; В. Авер’янов визначає адміністративно-правовий статус як комплекс прав і обов’язків, закріплених нормами адміністративного права, реалізація яких забезпечуються певними гарантіями; О. Алтунінова зазначає, що класичним елементним складом правового статусу є права, обов’язки та відповідальність, з чим погоджується переважна більшість науковців, у тому числі і адміністративістів. Однак, на її думку, такий елементний склад більше характерний для фізичних осіб як суб’єктів адміністративного права. Що стосується юридичних осіб то до елементів їх адміністративно-правового статусу доцільно віднести мету, завдання, функції, повноваження та відповідальність.

До речі, не всі права, закріплені в законодавстві, характеризують адміністративно-правовий статус. До них належать лише ті, що передбачені нормами адміністративного права та реалізуються у взаємовідносинах з органами публічної влади, оскільки адміністративно-правові відносини існують тільки там, де один із суб’єктів є суб’єктом владних повноважень. Аналогічно слід говорити і про обов’язки.

Окремо зазначимо, що деякі вчені як елементи аналізованого статусу розглядають правове зобов’язання, законність, правопорядок, правосвідомість, гуманізм, справедливість, тобто в занадто широкому елементному трактуванні.

У свою чергу Ю. Козлов уважає, що правове становище органів державного управління знаходить своє конкретне вираження в їх компетенції. У ній закріплюються завдання, функції, права та обов’язки, форми й методи діяльності цих органів, тобто їх адміністративна правоздатність і дієздатність. Наприклад, Б. Лазарєв трактує компетенцію як право та обов’язок здійснювати певну діяльність. Разом із тим, реалізація таких повноважень суб’єктами правозастосування суворо обмежена рамками закону. Установлюючи компетенцію того чи іншого органу управління, держава уповноважує його на здійснення певних дій, обмежуючи цю діяльність певними рамками.

Таким чином, інтерпретуючи все зазначене, вважаємо, що адміністративно-правовий статус суб’єктів публічної адміністрації – це абстрактне поняття, яким представники доктрини адміністративного права намагаються означити сукупність необхідних передумов за допомогою яких з’являється змога описати практичне значення конкретного уповноваженого суб’єкта у певному публічно забезпечувальному процесі.

Практична цінність публічної адміністрації у сфері запобігання та протидії корупції у відповідному механізмі є різною, що обумовлюється як самим різновидом їх адміністративно-правового статусу (наприклад, публічні органи влади, їх структурні підрозділи та делеговані ними представники мають класичний статус, як осіб уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (та прирівняних до них); приватні особи та структури громадського спрямування – спеціальний, тобто як індивідуальний або, у встановлений законодавством випадках – класичний; представники міжнародних інституцій – специфічний, у межах співпраці та технічної допомоги), так і сукупністю їх законодавчої та нормативної правоможливості на вчинення адміністративної дії, що має індивідуальне чи публічне значення.

•  Висновки

Усе вищевикладене дає можливість сформулювати висновок, згідно якого з теоретичної точки зору адміністративно-правовий статус публічної адміністрації у сфері запобігання та протидії корупції в Україні – це роль, значення та цінність її представників в даному механізмі; з практичної – надання їм можливості вчиняти адміністративні дії, що спричиняють настання юридичних наслідків як індивідуального, так і публічного характеру.

Для всіх суб’єктів досліджуваної публічної адміністрації головним критерієм визначення їх статусу є:

• по-перше, завдання, з метою виконання якого їх було утворено;
• по-друге, комплекс адміністративних обов’язків і прав за допомогою яких дане завдання втілюється в дійсність;
• по-третє, юридичне значення результату діяльності – ефективність, необхідність та доцільність існування конкретного уповноваженого суб’єкта та безпосередньо діяльності, яку він реалізовує у рамках запобігання чи протидії корупції в Україні.

Тільки сукупно адміністративна діяльність кожного із них може репрезентувати сучасний стан адміністративно-правового забезпечення запобігання та протидії корупції в Україні.